Esta etapa de importancia vital para un diagnóstico rápido suele efectuarse inadecuadamente. «Rápido» se refiere a la ejecución en el campo y no debe aplicarse a los preparativos. El diagnóstico rápido debería programarse con varios meses de anticipación, y el trabajo de recolección de información previo al trabajo de campo debería encargarse a alguien (pagándole por ello) -por ejemplo a un consultor o funcionario del departamento forestal- para tener la certeza de que está bien hecho. Así se incrementará notablemente la calidad del diagnóstico rápido.
Un diagnóstico rápido está circunscrito, necesariamente, a un área que puede ser abarcada en pocas semanas y que, según se espera, será representativa. La zona objeto del diagnóstico podría ser pequeña: unas pocas millas cuadradas alrededor de una comunidad que ha sido seleccionada como área piloto, o podría extenderse sobre unas cien millas. A veces, uno de los propósitos del ejercicio consiste en seleccionar un sitio para iniciar las actividades del proyecto. En tal caso, no conviene hacer el diagnóstico tomando una situación poco común y localizada como representativa del área de proyecto propuesta. En el diagnóstico para un proyecto forestal comunal, esto casi siempre significa que sea representativa de la zona ecológica o agroclimática específica propuesta para una iniciativa forestal comunal. Sin embargo, el factor de la tenencia debe considerarse al buscar la «representatividad».
¿El sistema de tenencia en el área propuesta para un diagnóstico es o no es representativo del área de proyecto propuesta? En general, si el área es étnicamente uniforme y tiene un sistema agrícola bastante parejo, hay mayores posibilidades de que las modalidades de tenencia sean bastante uniformes en toda el área. Pero, si diferentes grupos étnicos habitan el área del proyecto, la hipótesis de trabajo será que los sistemas de tenencia difieren de manera notable. Los sistemas de tenencia son un producto de la cultura así como de la ecología, por lo cual la labor de diagnóstico debería ocuparse de cada zona étnica. Igualmente, si dentro de un área de proyecto -que es uniforme en otros aspectos- existen diferentes sistemas agrícolas, estas diferencias pueden haber dado lugar a diferentes fenómenos de tenencia. Incluso en un área aparentemente uniforme, el acceso a un mercado podría haber tenido un efecto diversificador haciendo que los terrenos cerca del mercado sean tratados de manera diferente. Se puede captar esa variación centrando el diagnóstico en una franja que comience cerca del factor decisivo para el acceso al mercado, que podría ser un pueblo o un camino vecinal o una línea férrea, para luego pasar a áreas progresivamente más alejadas. La problemática es más fácil de manejar cuando los proyectos forestales son relativamente pequeños, como los que suelen ejecutar las ONGs. Pero, resulta más dificil abordarla con acierto en un programa geográficamente extenso que abarca varias provincias como el que podría administrar la FAO. En tal caso, inclusive descubrir toda la diversidad dentro del área del proyecto es una tarea tremenda, y las cuestiones planteadas aquí deberán explorarse dentro de una muestra de las comunidades pertinentes.
En algunas circunstancias, resulta sumamente difícil obtener una situación de tenencia típica. Si bien es poco común, a veces pueden haber importantes variaciones en la tenencia de una aldea a otra, debido a las diferentes fechas de asentamiento (p.ej., el asentamiento de un clan en las tierras de un clan vecino es relativamente reciente y el primero tiene derechos secundarios) o porque hubo una adopción dispareja de un sistema de leyes religiosas, o porque algunas comunidades locales han «legislado» para enfrentar nuevos problemas o necesidades. Solamente es posible darse cuenta de que hay variaciones y comenzar por nunca presuponer la presencia de una uniformidad.
Para los fines de un análisis, supongamos que existe un sistema de tenencia relativamente uniforme en el área del diagnóstico rápido. Una consulta de las publicaciones sobre el sistema de tenencia puede rendir grandes beneficios, pero los resultados tienden a ser desiguales porque la literatura es tan dispareja. Hace unas décadas, Bohannan escribió que ningún otro tema había producido semejante caudal de publicaciones tan malas como el de la tenencia de la tierra. Esta afirmación es demasiado radical, pero la literatura sobre la tenencia en los países en desarrollo es realmente muy desigual. Aunque en la literatura se puede encontrar referencias específicas a derechos sobre los árboles -y joyas como el estudio de T.A. Leach (1919) que trata de los derechos sobre los árboles de dátil a lo largo del Nilo en el Sudán septentrional (un extracto del cual figura aquí)- esto no es común. El lugar más conveniente para comenzar la consulta es una fundamentada descripción antropológica o etnográfica del sistema de tenencia. ¿Podrá seguir siendo útil una referencia que data de algún tiempo atrás? Esto depende mucho de la calidad del trabajo. Algunos trabajos clásicos siguen teniendo vigencia, pero las «costumbres» evolucionan y si ha habido tranformaciones importantes en la economía y en la sociedad del área, toda obra que tenga más de diez años debe abordarse con cautela. Desde luego, ninguna fuente debe aceptarse acríticamente sin una verificación sobre el terreno. Pero si existen tales fuentes, al equipo de trabajo tendrá una ventaja inicial y podrá redactar listas de preguntas antes de que salga al campo.
Podrían ser igualmente útiles los informes de proyectos anteriores relativos al área, aunque suele ser difícil conseguirlos. Cada vez es menos frecuente que un equipo de diagnóstico rápido constituya la primera actividad de diseño del proyecto en un área. En los ministerios respectivos se pueden encontrar, a menudo, informes cubiertos de polvo. A veces, una unidad ministerial o planificadora podría estar planteando la idea del proyecto a un segundo o tercer donante y quizás se puedan obtener informes pertinentes de otros donantes. Estos informes deben ser recopilados con anticipación por el organismo local con el cual se trabaje o haya solicitado el diagnóstico rápido.
No es infrecuente que haya una gran distancia entre lo que la legislación nacional da a entender que existe y la realidad en el terreno de la práctica. El siguiente extracto, tomado de un trabajo sobre cuestiones de tenencia en el diseño de proyectos (Noronha y Lethem), recalcó este aspecto. Muchas leyes nacionales en el tercer mundo han tenido repercusiones sumamente distintas de las que fueron contempladas por sus redactores. Por otra parte, quizás su visión de la realidad podría estar circunscrita a las páginas del suplemento legal del Registro Oficial. Se trataría, más bien, de que el Estado quiere abarcar demasiado: el Estado trata de afirmar sus derechos sobre tierras en las cuales no tiene poder para ejercerlos, dejando que dominen las costumbres locales pero con una autoridad menor. A veces, también entra en juego un tercer sistema legal, como la Ley Islámica. Esta confusión normativa podría crear oportunidades para la innovación o, sencillamente, para la inseguridad. El problema creado por regímenes legales conflictivos se subrayó, recientemente, en el informe de un grupo de trabajo en cuestiones agroforestales y de tenencia en el Asia. Un extracto de este informe figura más adelante.
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Propiedad múltiple de árboles de dátiles en la provincia de Halfa, Sudán Se plantea, naturalmente, la pregunta: «¿Cómo puede dividirse un árbol de dátiles en partes? O ¿De qué le sirve a alguien el ser propietario de (digamos) 3/16 de una entidad indivisible como una palmera datilera?» Hay una explicación sencilla. El principio entra en vigencia práctica únicamente una vez que se haya hecho la cosecha y se dividan los dátiles entre los varios dueños cada año... La división probablemente se hace poniendo la fruta en tres montones, que representan las tres partes prorrateadas de los dueños originales. Uno de estos tercios posiblemente sea la propiedad de varios herederos del propietario original, y podría ser necesario subdividir esta cantidad en onceavas partes... Luego, se plantea la pregunta de saber ¿cómo surgió este sistema complicado de división? ¿Por qué no planta un hombre un árbol para sí mismo y lo conserva para sí, al menos hasta que muera?... El método tradicional de plantar una palmera datilera es el siguiente: A obtiene un vástago y lo planta; B, en cuyo terreno se lo planta, recibe 1/3; C, quien lo riega (en los primeros años, porque de lo contrario jamás sobreviviría la datilera hasta su madurez) recibe 1/3, con lo cual el propio A solo recibe 1/3. B (el propietario de la tierra) no es, desde luego, una sola persona, porque cada «sagia» o parcela de tierra tiene varios condueños, y B puede representar a todos los dueños de la «sagia». En tal caso, el 1/3 de B tendrá que subdividirse entre todos los condueños proporcionalmente, según la participación de cada uno en el terreno. Volviendo al vástago original, que fue plantado por A en un terreno de propiedad de B y fue regado por C, no sería muy difícil reconocerlo en cualquier momento dado y seguirle la pista hasta su origen, por más subdividido que estuviera, si siguiera siendo una sola entidad. Pero el problema radica en que al crecer se convierte en la madre de un grupo de árboles (bura o hufra en árabe). Los pequeños vástagos que salen de su raíz casi nunca son cortados por el cultivador [autóctono], al cual le interesa más poseer un gran número de árboles que cultivar las datileras adecuadamente. De esta manera, un vástago originario podría desarrollarse hasta formar un grupo de árboles compuestos por hasta diez palmeras, grupo que siempre corresponde, en cuanto a su propiedad, con la del árbol padre original. El número de árboles en un grupo varía constantemente, a medida que más árbolitos ingresan y los más antiguos se mueren. Pero, al fin de cuentas, debe recordarse que el sistema es una virtual garantía contra la pérdida de toda la cosecha, ya que diversifica los riesgos y las [personas] no se sienten realmente afectadas por lo engorroso de las divisiones porque les preocupa sobre todo la distribución de los dátiles... T.A. Leach, «Date Trees in Halfa Province,» en Whose Trees?: Proprietary Dimensions of Forestry, Eds. Louise Fortmann y John W. Bruce (Boulder: Westview Press, 1988), en pp.44-47. |
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La ley oficial de tierras y la realidad en el diseño de proyectos Es frecuente que no haya correspondencia alguna entre la legislación oficial y lo que realmente sucede «en el terreno». Quienes diseñan los proyectos están más interesados en los modelos de comportamiento que en la teoría. Por ejemplo, en Haití, aunque conforme al Código Napoleónico todos los herederos reciben una proporción igual de las tierras, en la práctica, debido a las presiones demográficas y sobre la tierra, los hijos varones gozan, de un acceso prehereditario a la tierra, y las hijas no. Consiguientemente, las hijas obtienen sólo beneficios mínimos como herederas y, cuando heredan tierras, éstas suelen estar ocupadas por arrendatarios y aparceros. Las mujeres no pueden obtener la posesión y sólo pueden reclamar su participación en los cultivos como arrendadoras. En Siria, si bien teóricamente una mujer tiene derecho, según las Leyes del Islám, a recibir la mitad de la herencia a la que tiene derecho un hombre, «esta disposición no suele acatarse en la práctica. Pues los hombres de la familia se apropian de la herencia en compensación por la manutención de una hermana». Esta práctica es bastante común en las zonas en las cuales se aplica el Código Islámico. Entre los Shona de Zimbawe, se promulgó la Ley de Administración Agrícola para impedir la fragmentación y normar las herencias. Pero, en vista de las considerables obligaciones de parentesco entre los Shona, donde una unidad de terreno «pertenecía a un solo hombre, para los fines de la Administración, se encontró que varias familias vivían en la unidad y que cada una trabajaba una parcela. Aunque, legalmente, un hombre tiene derecho a heredarla tierra de su padre, en la práctica a los hijos desheredados se les permite seguir viviendo en la tierra tal como si jamás hubiera existido un testamento». Cuando se vuelve obligatorio el registro de escrituras, como sucedió en Desmay (Trinidad), muchos colonos no obtuvieron títulos legales; «incluso cuando habían obtenido esos títulos, sus descendientes no registraban los cambios de propiedad posteriores. Aún en 1972, muchos impuestos prediales se pagaban a nombre del dueño original». El registro en sí no necesariamente le indica al diseñador de proyectos lo que está sucediendo realmente en el terreno y el deberá investigar la situación. En Mubi (Estado de Gongola, Nigeria), aunque uno de los propósitos de la Ley de Reforma de los Gobiernos Locales de 1976 fue la de destruir el poder de los gobiernos tradicionales y despojar de su poder al ardo (jefe) Fulani, para la mayoría de la población local el sistema tradicional sigue en el poder y existe como una autoridad política de facto. Raymond Noronha y Francis L. Lethem, «Traditional Land Tenures and Land Use Systems in the Deisgn of Agricultoral Projects», Documento de Trabajo del Personal del Banco Mundial, No. 561 (Washington: Banco Mundial, 1983), pp. 2-3. |
Es importante, sin embargo, tener conocimiento de las disposiciones básicas de las leyes nacionales pertinentes. Estas disposiciones incluirán la ley de propiedad básica, la legislación sobre registro de las tierras y el código forestal. En primer lugar, no obstante lo que se acaba de indicar, estas pueden tener repercusiones en el área, especialmente si se trata de un centro urbano grande o que ya ha sido objeto de actividades de desarrollo. Desde 1960, muchos países han promulgado reformas a la tenencia que afectan los derechos sobre la tierra y los árboles, y estas reformas pueden estar en marcha o a punto de introducirse en el área del proyecto. El proyecto puede, indudablemente, llamar la atención de quienes estén implantando reformas en el área del proyecto. Las disposiciones pueden tener un efecto parcial, o pueden tener efectos totalmente imprevistos, si personas o grupos utilizan sus disposiciones para fines muy distintos de los previstos por los legisladores.
A menudo, estas afectan a diferentes grupos de la sociedad de manera muy diferente. Por ejemplo, Brokensha y Riley (1987) encontraron que la privatización de la tierra en Mbere, Kenia, impulsaba a los propietarios de tierras más grandes a plantar árboles en sus predios, pero que su efecto era escaso en quienes no tenían suficientes tierras para restarlas de la producción agrícola. En segundo lugar, aún si estas leyes no son muy eficaces, son la ley de la nación y los funcionarios locales y agentes de los ministerios y organismos correspondientes deben tratar de acatarlas o, por lo menos, minimizar cualquier incompatibilidad con dichas leyes. Las decisiones para un diseño de proyecto no se toman en un vacío, sino que están delimitadas por anteriores opciones de política. Véase el siguiente extracto del informe producido por un grupo de trabajo sobre el diseño de proyectos agroforestales.
El código forestal es una parte de la legislación que merece una cuidadosa lectura antes de salir al campo. Estas leyes suelen contener disposiciones específicas que afectan los derechos de uso de los árboles. En algunos países, los servicios forestales velan enérgicamente por el cumplimiento de estas disposiciones, en especial cuando las multas impuestas a las violaciones del código sirven para apoyar el funcionamiento del servicio forestal. Antes de ir al campo, se debería discutir con el personal del Servicio Forestal, los donantes y el personal del proyecto respecto del impacto de determinadas disposiciones del código.
Hay una actividad en la cual los programas de desarrollo forestal comunal coinciden con la ley nacional de tierras: la de los viveros. Aunque esta actividad afecta a una parte relativamente pequeña de los terrenos, sí puede ser importante. Quizás el proyecto desee separar una extensión del sistema de tenencia de tierras local para crear un vivero. Podría tratar de hacerlo mediante un arrendamiento convenido con el jefe o mediante alguna otra forma occidental de propiedad conocida, la cual quizás tenga poco o ningún precedente en las leyes consuetudinarias del lugar. El objetivo sería el de garantizar la seguridad de tenencia para el vivero, pero no se puede saber -a ciencia cierta- que esto sea necesario en cada caso. Esta cuestión debería investigarse en el curso del diagnóstico y tiene que ver con la magnitud de las necesidades técnicas para la escala, la inversión en recursos hídricos, etc.
Si se estima que esta necesidad existe, la ley consuetudinaria servirá de medio adecuado eventualmente, y podría ser necesario recurrir a la ley de la nación.
Quizás el gobierno tendría que adquirir la tierra, ya sea comprándola o declarándola de utilidad pública, o un contratista privado, organismo voluntario privado o alguna otra institución privada podría adquirir o arrendar el área para el vivero. Pero, la compra o alquiler de tierras conforme a la tenencia consuetudinaria podría resultar ilegal.
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La integración del derecho consuetudinario con los regímenes legales nacionales El grupo consideró que era importante integrar el derecho consuetudinario, especialmente el relativo a los derechos tradicionales sobre las tierras boscosas, con los regímenes legales nacionales. Parecen ser irreconciliables las opiniones sobre la supremacía de uno u otro sistema. La opinión de los funcionarios gubernamentales de que los campesinos han estado ocupando las tierras estatales ilegalmente tiene su reflejo exacto en la opinión de los campesinos de que el Estado se ha estado apoderando ilegalmente de las tierras privadas de los campesinos, sin percatarse de ello. La modificación de las leyes oficiales ha tenido, según se ha podido advertir, consecuencias positivas sobre las actividades agroforestales. Hay un ejemplo en las Filipinas, donde un grupo tribal selvícola indujo al gobierno a reconocer su mayordomía de una parte del bosque y pudieron desarrollar un sistema agroforestal muy bien logrado por iniciativa propia. En otros ejemplos, tomados de Nepal, la concesión de 99 años de arriendo sobre las tierras forestales estatales, dio a los antiguos agricultores migratorios suficiente incentivo para participar activamente en la rehabilitación exitosa de la tierra, usando técnicas agroforestales. La reforma y redistribución de la tierra puede ser un componente deseable de algunos proyectos agroforestales, pero debe tenerse cuidado de precaver todas las posibles consecuencias. En un caso, también de Nepal, un programa de reforma agraria estipulaba que quienes no eran dueños y trabajaban un terreno durante tres años adquirirían automáticamente el título de esa propiedad. Como una consecuencia no prevista de este programa, los propietarios de tierras prefirieron dejar en barbecho todas las tierras que ellos mismos no podían trabajar. Posiblemente, esta intervención ha resultado en la plantación extensiva de cultivos arbóreos con poco coeficiente de mano de obra, pero causó, más bien, el rápido deterioro de las terrazas en las tierras no trabajadas. Este grupo de trabajo concluyó sus deliberaciones con dos sugerencias: (1) que se debería crear un organismo judicial nacional especial para tratar los problemas de tenencia surgidos del desarrollo agroforestal; y (2) que el gobierno debería dejar de emplear clasificaciones peyorativas (como «grupo minoritario» o «tribus extranjeras») en sus tratos con los ciudadanos que habitan los bosques. «Report of the Regional Working Group on Asia», en Land, Trees and Tenure, Ed. John B. Raintree (Madison y Nairobi: Centro de Tenencia de la Tierra y Consejo Internacional para la Investigación en Agrosilvicultura, 1987), en pp. 345-346. |
Puede ser imposible tener una certeza legal total en tales casos. A veces es mejor resistir la tentación de lograr una seguridad ilusoria mediante la imposición de una fórmula legal conocida, aún si lo permite la legislación nacional. Un convenio cuidadosamente escrito y negociado que haya sido objeto de un consenso por parte de los interesados y firmado por los administradores territoriales locales tendrá mayores posibilidades de perdurar. Naturalmente, las leyes nacionales deberán contemplar ese tipo de convenio y será necesario acudir a un jurisconsulto del país.
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Evolución social e institucional en un entorno delimitado por decisiones políticas previas La mayoría de los proyectos son el resultado de un enfoque preexistente hacia el diseño de proyectos, el cual tiene una vida propia íntimamente ligada con las trayectorias profesionales de los funcionarios de los organismos donantes y gubernamentales. Cada organismo cuenta con su propia estrategia de desarrollo, estrategia que es un producto de su propia historia evolutiva, y los proyectos mismos tienen un ciclo vital muy poco vinculado con el ritmo de maduración de las plantas leñosas. A nivel internacional, los organismos de asistencia pueden haber recibido un mandato para trabajar en forma bilateral, de gobierno a gobierno, y los ministerios con los cuales podrían tratar también pueden formar parte de un mandato inflexible. Todo ello indica que los marcos institucionales y de política dentro de los cuales se elaboran los proyectos están predeterminados en gran parte por las experiencias del pasado y delimitados por factores que forman parte tanto del entorno de un proyecto como de cualquier característica física o biológica del área. En cuanto al aspecto de tenencia de los proyectos, el grupo acordó que el entorno institucional y normativo de un proyecto determinará cuáles categorías de tierras serán objeto del proyecto; es decir, las tierras de los predios familiares, de la comunidad o del Estado. Se acordó, en general, que cuanto más trascienda la planificación de proyectos del nivel familiar, mayor será el peligro de impactos negativos en los derechos que tienen los beneficiarios sobre la tierra y los recursos que hay en ella. Se mencionaron ejemplos de élites que podrían desviar para sí la mayor parte de los beneficios de un proyecto. La mejor manera de evitarlo sería incluyendo todos los niveles -gobiernos, organismos donantes y poblaciones locales- en la conceptualización del proyecto. El grupo reconoció, sin embargo, que los proyectos se conciben, con frecuencia, en un entorno que ya está delimitado por decisiones previas de política. |
Resultan muy útiles, desde luego, los mapas del área que será estudiada: mapas viales, mapas que señalan las aldeas y senderos, mapas que indican las características físicas e información de importancia ecológica, como la precipitación pluvial, altitud, suelos y vegetación. La entidad local correspondiente debe recopilar esos mapas. Si no se lo hubiera hecho, es conveniente visitar la oficina gubernamental de estudios topográficos y mapas, o su equivalente en la ciudad capital, aunque quizás no haya mapas del área.
Varios centros regionales disponen de imágenes satelitarias, aunque a escalas corrientes servirían para orientarse dentro de una gran extensión como el valle de un río o una zona ecológica abarcada por el proyecto. Las imágenes y el trabajo con las imágenes necesarias para que estas sean de utilidad en el terreno son caros, especialmente si hay otras opciones.
La aerofotografía de la zona a una escala apropiada -si la hubiere- es más conveniente. Se puede acudir a una entidad gubernamental que elabora mapas, al departamento de geografía de una universidad local o a un donante o contratista que haya planificado o llevado a cabo actividades de proyectos en esa zona. Las fotografías a escala 1:20.000 indican los caminos y edificios y pueden emplearse para hacer mapas de los tres tipos de nichos de tenencias. Se ha extraido un mapa de este tipo del trabajo de Fox y se lo presenta en la página siguiente. Es posible trazar, con facilidad, mapas de las tenencias en algunos sistemas agrícolas a una escala de 1:50.000 o a una escala menor. A una escala de 1:1.000 la resolución es excelente; un milímetro del mapa representa un metro en el terreno. Esta es la escala empleada, comúnmente, al elaborar fotomapas que sirven para demarcar pequeñas parcelas en trabajos de registro de tierras y podría ser excesivamente detallada para los fines de una operación de campo. Cuando los límites de los campos son visibles, los mapas pueden servir de base para trazar mapas esquemáticos de los predios en el terreno mismo. Según se verá en la siguiente sección, un mapa esquemático puede ser una herramienta útil para las encuestas de hogares y para hacer representaciones gráficas del uso de recursos y de los derechos sobre la tierra y los árboles. Desde luego, las fotografías aéreas de tierras en un sistema de cultivos agroforestales no indicará los límites; incluso sobre el terreno es casi imposible determinar los límites en estos sistemas hasta que alguien los haya señalado.
Cuando sea factible alquilar una avioneta y se puedan revelar y ampliar las fotografías en el lugar mismo, las fotografías tomadas desde la ventana de la avioneta con una cámara de 35 milímetros sostenida con la mano son muy útiles, en parte porque la escala es baja y en parte porque los colores son verídicos. El fotógrafo o un acompañante debe conocer bien la zona. Después de haber hecho unas tomas de larga distancia, es necesario emplear un criterio selectivo; por ello, conviene conocer lo que se está viendo. La escala puede estimarse aproximadamente basándose en la medición terrestre de algunos objetos que sean sumamente visibles, por ejemplo un camino. Si no es posible disponer de una avioneta o suplementar las fotografías tomadas desde una avioneta, a veces pueden tomarse fotografías desde una montaña o acantilado.
Cabe recalcar que estas fotografías no sirven únicamente para orientar al equipo de diagnóstico o para ilustrar el informe. Son instrumentos de comunicación y sirven de base para discusiones sobre el uso de la tierra y la tenencia, durante las entrevistas de campo.
El Valle Ciramaeuwah Girang, Java Occidental, Indonesia
Tierras de propiedad privada
Tomado de: Jeff Fox: (Aerial Photography and Thematic Maps for Social Forestry», ODI Social Forestry Network Paper No. 2c (Londres: Instituto de Desarrollo de Ultramar, Mayo de 1986), p. 13.
