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EL MODELO ANALITICO*

Un marco para analizar los incentivos institucionales en el desarrollo forestal comunitario

*  Este modelo de análisis y diseño institucionales, se deriva de una serie de modelos desarrollados por personal del Taller de Teoría Política y Análisis de la Universidad de Indiana, Bloomington, Indiana, EE.UU.

ATRIBUTOS ECONOMICOS DE LOS BIENES Y SERVICIOS PRIVADOS, PUBLICOS Y DE ACERVO COMUN

En el caso de los bienes privados, se puede controlar el acceso a los mismos (la exclusión es factible) y su consumo es separable y competitivo. La leña cortada por un agricultor, proveniente de un árbol que crece en su jardín cercado, y que se quema en su chimenea para calentar su comida nocturna, tiene las características de un bien privado. El acceso a la leña puede ser o es efectivamente controlado (el cerco permite excluir a los otros humanos y animales que podrían destruir el árbol). El consumo es competitivo: una vez consumida la leña en la fogata, nadie más puede utilizarla para calentar otra comida.

Los bienes públicos son aquellos cuyo acceso no puede controlarse fácilmente (la exclusión no es factible), y cuyo consumo es común y no competitivo. Una mejor calidad de aire en una región, como resultado de la reforestación generalizada o de un mejor manejo agroforestal, es un bien público. Cualquier persona puede respirar el aire más saludable que se produce. El hecho de que una persona lo respire no restringe la capacidad de otras personas de la región para respirarlo y derivar también sus beneficios.

Los bienes de acervo común son aquellos cuyo acceso no es fácil de controlar (la exclusión es dificil, al menos para ciertos grupos de usuarios), mientras que el consumo es separable. Un ejemplo de un servicio de recursos forestales de acervo común sería la protección contra la erosión eólica, producida por una cortina cortaviento. Si las tierras ubicadas inmediatamente después de la fila de árboles están altamente subdivididas, de modo que muchos agricultores las poseen y cultivan, ninguno puede ser excluido de los beneficios de la reducción de la velocidad del viento. Sin embargo, el consumo del servicio es separable: los agricultores siembran sus propios campos y nadie más puede derivar beneficios del control de la erosión eólica sobre ese pedazo de tierra.

Es útil subdividir los bienes de acervo común en propiedad común y bienes de acceso abierto. Por definición, los recursos de propiedad común son manejados, al menos hasta cierto punto. El acceso a los bienes y servicios forestales de propiedad común, y los niveles de explotación e inversión en los propios recursos, son controlados, aunque sea parcialmente y sin un éxito total. En cambio, los recursos de acceso abierto no son manejados. Los niveles de acceso y explotación no son controlados, y no se hacen inversiones para regenerar tales recursos. Cuando los recursos forestales son abundantes (la oferta claramente excede a la demanda), tiene sentido que se los explote como recursos de acceso abierto para que cada quien coseche cuando desee, porque hay suficiente para todos. Unicamente cuando la demanda comienza a superar a la oferta se hace cada vez más importante y económicamente racional practicar el manejo forestal, para asegurar la supervivencia del recurso que produce los bienes y servicios de valor.

La naturaleza variable de los recursos forestales, y de los bienes y servicios que pueden producir en ámbitos específicos con tecnologías específicas, tiene importantes implicancias para elegir a las instituciones con mayor probabilidad de promover la gestión sostenible de dichos recursos. Los recursos que producen bienes y servicios que son privados en términos de sus características económicas, generalmente pueden ser manejados más efectivamente por individuos o familias, actuando como agentes particulares. Los recursos forestales que generan bienes y servicios de acervo común o públicos, suelen requerir una acción colectiva para asegurar un manejo eficaz. Usualmente, esto implica la intervención de algún gobierno, sea de carácter formal o informal. Esto plantea la cuestión de las reglas de trabajo y las instituciones.

ATRIBUTOS DE LAS COMUNIDADES COMO FUENTES DE INCENTIVOS

La moral de la comunidad, sus normas, valores, creencias y prácticas religiosas, tradiciones, formas de competencia y reciprocidad en las relaciones intra e intercomunitarias, oportunidades de mercadeo, etc., son todos factores que crean incentivos para diferentes clases de actores. En el presente estudio, varios de estos temas se tratan mediante el análisis de las reglas e instituciones (véase la siguiente sección). Debido a la falta de información, otros temas no se abordan en forma sistemática. Sin embargo, cualquier persona que analice los problemas del manejo forestal comunitario debe estar consciente de las fuentes comunitarias de incentivos, y alerta ante los impactos que pueden tener sobre los problemas y sobre las posibles soluciones.

REGLAS DE TRABAJO E INSTITUCIONES COMO INCENTIVOS PARA EL MANEJO DE LOS RECURSOS FORESTALES

Este documento analiza a las instituciones como conjuntos de reglas. El concepto de instituciones incluye tanto las organizaciones, como las reglas que regulan el comportamiento en una determinada área. Ejemplos de organizaciones que suelen tener injerencia en la gestión forestal son los organismos gubernamentales, como el servicio forestal, gobiernos locales informales, organizaciones voluntarias privadas, grupos juveniles y entidades para diferentes edades. Las instituciones que no son organizaciones pero sí regulan el comportamiento, incluyen los conjuntos de reglas que gobiernan cuestiones como la tenencia de la tierra, administración del uso de la tierra, derechos de propiedad con relación a los recursos forestales, y la movilización de recursos en especie, en mano de obra y en efectivo para financiar el manejo de los recursos renovables.

Las reglas de trabajo son las que guían a la gente cuando toma decisiones, por ejemplo, sobre el uso de los recursos forestales. En todos los casos son comprendidas por las personas a quienes se aplican, se someten al seguimiento de su aplicación, y son ejecutables.3 Las reglas de trabajo pueden ser iguales que las leyes y reglamentos formales escritos y no escritos que se aplican, monitorean y ejecutan, en función de comportamientos apropiados e inapropiados.

Las reglas de trabajo (así como las reglas formales y escritas) pueden analizarse en términos de tres categorías: relaciones autorizadas, relaciones autoritativas y los poderes decisivos de funcionarios. Un análisis de este tipo revelará cómo cualquier regla específica genera (o deja de generar) incentivos para ciertos tipos de actividades, o desalienta a los actores de otros tipos de conducta.

Las relaciones autorizadas asignan derechos, deberes, libertades y riesgos para los usuarios de los recursos forestales. Estos conceptos jurídicos describen los diferentes grados de capacidad para controlar a otros, y de sujeción a las restricciones de otros. Pueden concebirse como incentivos positivos y negativos, de varios grados de fuerza, que inducen a los individuos a actuar de cierta manera y evitar otros tipos de comportamiento con relación a la gobernancia, manejo y explotación de los recursos forestales.

Las relaciones autoritativas son los mecanismos mediante los cuales se hacen, ejecutan, modifican y suprimen las reglas. Las relaciones autorizadas son solamente promesas. Ellas no influirán en el comportamiento, a menos que sean cumplidas. Los funcionarios de cualquier entidad en funcionamiento, sea o no reconocida formalmente por el gobierno nacional, operan mediante relaciones de poder, responsabilidad, inmunidad e impedimento para crear, hacer cumplir, modificar y suprimir las relaciones autorizadas. Al hacerlo, no sólo dan vida a las reglas de trabajo, sino que también adaptan, o dejan de adaptar, eficazmente las reglas de trabajo a los problemas de gobernancia y manejo de los recursos forestales.

Los poderes decisivos de los funcionarios son los espacios discrecionales o volutivos que tienen las autoridades individuales para tomar decisiones, sin ser revisadas o supervisadas por otros. Los funcionarios que ejercen sus poderes determinantes podrán respaldar o modificar las reglas de trabajo que gobiernan el uso y mantenimiento de los recursos forestales. Por otro lado, sin embargo, pueden abusar de estos poderes para el enriquecimiento personal, familiar o de amigos.

En cambio, pueden ejercer sus poderes decisivos para restablecer un equilibrio efectivo entre la oferta y demanda de los bienes y servicios forestales en un área. Donde las autoridades tienen amplios poderes decisivos, hay una fuerte posibilidad de que las relaciones autoritarias y autorizadas serán manipuladas de maneras quizá impredecibles. La incertidumbre sobre los derechos, deberes, libertades y exposiciones de varias personas que utilizan un recurso forestal, puede desestimular la inversión del esfuerzo individual o colectivo para mantener y enriquecer ese recurso, de igual forma que puede desestimular las reglas de trabajo inapropiadas que sean aplicadas formalmente.

ESTUDIOS DE CASO, METODOLOGIA Y SELECCION DE SITIO

Níger se seleccionó como el país donde se llevaría a cabo el estudio. Los cuatro proyectos fueron implementados directamente por el Servicio Nigerino de Conservación (Eaux e Forêts), o bien con fuerte participación del personal de dicho Servicio. Todos fueron diseñados inicialmente, o modificados después para que las poblaciones locales tuvieran participación de cierto nivel en el manejo de los recursos forestales. Cada una de estas actividades había estado en funcionamiento como proyecto durante seis años al menos, cuando el estudio se llevó a cabo.

Los cuatro proyectos, en orden de su análisis en el documento, fueron:

El autor ya conocía tres de los cuatro proyectos forestales comunitarios seleccionados para ilustrar el uso de la metodología. Se realizó una evaluación institucional rápida en cada área de proyecto, utilizando las categorías del marco analítico. Cada proyecto se analizó en términos de (1) las características económicas de los bienes y servicios forestales involucrados; (2) las reglas concernientes a los recursos forestales meta, su manejo y uso; (3) las interacciones resultantes de las estrategias adoptadas por los actores (desde los agricultores y mujeres locales, los pastores trashumantes, hasta los especialistas forestales y otros funcionarios gubernamentales; y (4) los resultados.

Después del análisis de los cuatro estudios de caso viene un capítulo que contiene ocho recomendaciones. Las cinco primeras tratan específicamente sobre la situación nigerina. Las tres últimas son de carácter más general y aplicables para otros países del Sahel francófono. En realidad, son válidas también para gran número de países africanos no sahelianos y otros del Tercer Mundo, donde las actividades forestales todavía se organizan mediante organismos altamente centralizados y se ejecutan de arriba hacia abajo, con participación poco adecuada por parte de los usuarios de los recursos forestales en el manejo de dichos recursos, que suelen ser de importancia vital para ellos.

Las recomendaciones nigerinas comienzan sugiriendo que el gobierno nacional publicite su compromiso oficial con la gestión participativa de los recursos naturales renovables, incluyendo los forestales. La segunda recomendación subraya la importancia de estructurar los esfuerzos de manejo forestal para permitir que los usuarios locales de los recursos puedan adaptar progresivamente las reglas de gobernancia y manejo a las condiciones locales, para mejorar la coincidencia entre las instituciones de manejo y las necesidades y capacidades locales. La tercera recomendación se dirige hacia los problemas de financiamiento público inherentes a muchas actividades de manejo forestal, y sugiere que el Gobierno podría establecer lineamientos sobre estos temas para el uso de los funcionarios de las unidades administrativas de nivel inferior y las jurisdicciones locales. La cuarta recomendación sugiere que cualquier nuevo proyecto forestal comunitario debería asignar mucho más autoridad a la gente y comunidades locales para que puedan idear sus propios sistemas de manejo forestal. Los administradores y usuarios locales de los recursos forestales deberían tener el poder de ejercer autoridad legal para formular y modificar las reglas, y movilizar los recursos necesarios para crear sistemas forestales comunitarios viables. La recomendación nigerina final indica que el Gobierno, si tiene interés en promover el desarrollo forestal comunitario participativo, debería contemplar los esfuerzos para reforzar el manejo forestal por los propios usuarios del recurso, como experimentos en marcha que pueden analizarse y mejorarse efectivamente utilizando el marco analítico que se presenta en este documento.

Las recomendaciones generales abordan estos mismos temas en un contexto más amplio. La primera arguye que la legislación forestal existente, originalmente formulada en 1935 y con pocas modificaciones desde entonces, está obsoleta a nivel general y mal adaptada como institución para promover el manejo o co-gestión de los recursos forestales sahelianos, por quienes los utilizan y dependen de los mismos para su propia supervivencia. En particular, las reglas de tenencia de los árboles deben cambiarse para conceder los derechos relativos a ellos, a personas locales (como individuos o grupos organizados, según la situación), y así incrementar significativamente el control local sobre los recursos. La segunda recomendación indica por qué las condiciones políticas rápidamente cambiantes hacen que el manejo participativo o co-gestión de los recursos forestales por la gente local, es una prioridad política cada vez más urgente. Varios métodos, particularmente la aprobación de una legislación que permita esta modalidad de manejo, se sugieren como maneras de lograr esta meta. La tercera y última recomendación expone cómo el marco analítico puede utilizarse-mediante un proceso iterativo e incremental, que aprovecha fuertemente los recursos humanos, de capital y de instituciones locales existentes-para diseñar actividades forestales comunitarias que estén bien adaptadas a circunstancias locales específicas y resulten sostenibles en tales contextos.

Nota de la edición latinoamericana:

En tanto se trata de aprovechar las experiencias sistematizadas para compartirlas en América Latina, esta edición se limita a traducir y publicar el capítulo 1 del libro orginalmente publicado en inglés, referido al marco analítico para el estudio de la forestería y los proyectos forestales a partir de experiencias nigerinas. La lejanía física no impide que la rica experiencia sistematizada sea útil y aprovechable por los estudiosos y los interesados en el tema de los incentivos que contribuyan a promover de mejor manera la forestería comunítaria. Se han obviado los capítulos 2 (estudios de caso nigerinos) y 3 (recomendaciones de los resultados (útiles para Níger y el Sahel). Sin embargo, para cualquier ampliación de estas partes no consideradas, los interesados pueden solicitar la versión inglesa a la División de Publicaciones de la FAO, Viale delle Terme di Caracalla 00100, Roma, Italia; a las Representaciones de FAO en los países de habla hispana; o las oficinas donde funciona el Programa Bosques, Arboles y Comunidades Rurales en América Latina (Perú, Ecuador, Bolivia y Costa Rica).


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