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EL MANEJO DE LOS RECURSOS ARBOREOS LOCALES


El manejo de los recursos de propiedad común
Los árboles en los sistemas de producción agrícola

El manejo de los recursos de propiedad común

Una de las conclusiones que se desprenden con especial claridad del examen llevado a cabo en la sección precedente es la importancia para las poblaciones rurales de los bosques, de las zonas arboladas y de las tierras incultas existentes como fuente de la mayoría de los servicios y productos forestales. Los alimentos forestales y los productos recolectados para la elaboración y la venta proceden en gran parte de esas fuentes, al igual que mucha de la leña. Estos productos obtenidos de los recursos de propiedad común existentes también constituyen con frecuencia un importante componente del sistema de producción agrícola; permiten paliar fluctuaciones drásticas en los beneficios e ingresos derivados de otros recursos y aportan insumos complementarios, a menudo de importancia crítica, para la continuidad del funcionamiento de los sistemas agrícolas y domésticos.

La gran prioridad asignada hasta el momento a la repoblación forestal en los programas de desarrollo forestal comunitario tendría, pues, una justificación racional tan sólo si los recursos de propiedad común estuviesen tan agotados que ya no fuera posible mantener los suministros mediante la gestión de dichos recursos. Asimismo, la insistencia en la silvicultura en explotaciones agrícolas sólo tiene sentido si la gestión privada es más eficaz que el aprovechamiento y el manejo de los recursos comunales. Existen motivos para poner en duda ambos supuestos implícitos.

Casi en todas partes los recursos de propiedad común han últimamente registrado una disminución masiva. La privatización, la ocupación ilegal de tierras y la nacionalización han sido los principales procesos de sustracción de los recursos al uso comunitario. A menudo, la presión creciente a que se han visto sometidos ha ocasionado la degradación progresiva de los recursos que quedaban. Este proceso está ahora tan arraigado en la política y la práctica de muchos países que parece inevitable o incluso deseable proseguir las privatizaciones. Sin embargo, este proceder sena perjudicial por diversas razones.

La razón principal es que sena muy desfavorable para los pobres, que suelen depender mucho más de los recursos comunales que otros grupos de población. En un importante estudio de los recursos de propiedad común en las zonas de secano de la India, se vio que los pobres obtenían la mayor parte del forraje y de la leña, y desde un 14% a un 23% de los ingresos, de dichos recursos (Jodha, 1986). Además, los pobres carecían de recursos para lograr las mejoras necesarias de productividad de las tierras generalmente de mala calidad que se les asignaban en los programas de privatización, y con frecuencia perdían el control sobre ellas. Por lo tanto, la privatización, o la nacionalización, no pueden proporcionar sustento para muchas personas que ahora dependen de los recursos públicos. Otro argumento a favor de seguir intentando administrar las tierras que aún son de uso comunal es que éstas, a menudo, son más idóneas para algunos usos, como la producción de forraje y combustible, que se benefician de o requieren una gestión colectiva y no individual.

EL MANEJO DE LOS RECURSOS DE PROPIEDAD COMÚN

En un importante estudio sobre recursos de propiedad común en las áreas áridas de la India, fué encontrado que los pobres obtenían la mayor parte del forraje y de la leña - y desde el 14% al 23% de sus ingresos - de los recursos de propiedad común.

Una mujer limpiando antes de plantar nuevos árboles.

La juventud local toma parte en un proyecto de reforestación

Con todo, muchas formas tradicionales de manejo de recursos de propiedad común se han debilitado o descompuesto a causa de la creciente presión demográfica, la mayor comercialización, las políticas públicas, los cambios tecnológicos y la presión sobre el medio ambiente. Es pues necesario examinar las posibilidades existentes de formas contemporáneas y sostenibles de manejo de las propiedades comunales.

Puede decirse que un recurso comunal es administrado de manera comunitaria cuando sus usuarios constituyen un grupo que aplica una serie de disposiciones institucionales que regulan su uso, y tienen derecho a excluir a otros que no sean miembros del grupo. No todas las propiedades comunales son “administradas” - cualquiera que sea el sentido que se de a este término - por quienes las utilizan. En muchos casos, se trata de un régimen de “libre acceso”, caracterizado por una disponibilidad sin restricciones y un uso no regulado. Con demasiada frecuencia se ha dictaminado erróneamente el fracaso del manejo comunal cuando el deterioro se debía en realidad a un uso en régimen de libre acceso, sin ninguna regulación.

Este malentendido ha contribuido a los argumentos de que los cambios en las condiciones en las cuales deben actuar los individuos inducen unos comportamientos incompatibles con la cooperación colectiva: véase, por ejemplo, la “tragedia de las tierras comunales” de que habla Hardin (Hardin, 1968). Tales argumentos, que han alentado mucho la tendencia a colocar los recursos comunes bajo control privado y estatal, desconocen las ventajas que puede aportar la acción colectiva para quienes participan en ella, incluso en situaciones de presión creciente sobre los recursos y sus usuarios. Tampoco tienen en cuenta la capacidad autoreguladora de los usuarios.

Debido a la falta de interés por promover el manejo de los recursos comunales, no se comprenden bien los requisitos necesarios para una gestión viable y sostenible. En la India, por ejemplo, los sistemas de manejo comunal existentes suelen reunir las características siguientes: seguridad de tenencia para el grupo de usuarios; normas de utilización que se elaboran y aplican localmente, suelen ser muy simples y pueden cambiarse para hacer frente a nuevos problemas; asignación de beneficios a cargo de la comunidad y adaptada a la realidad de la estructura comunitaria; y gestión centrada en productos de poco valor pero de importancia local (Arnold y Stewart, 1989).

En cambio, los programas de silvicultura social en la India han intervenido en el manejo de recursos comunales principalmente para crear plantaciones de árboles y productos de madera, prestando escasa atención a productos intermedios como la leña y el forraje. De este modo el aprovechamiento de los recursos comunes va dejando de lado inadvertidamente los productos de uso local en beneficio de productos de madera de mayor valor que se venden fuera de la comunidad. Y por consiguiente los beneficios se transfieren, en la práctica, de quienes antes utilizaban las tierras comunales para pastos, obtención de leña y otros productos, a quienes aprovechan los ingresos percibidos y gastados por la comunidad en su conjunto. Además, la combinación de complejos sistemas de manejo, normas de uso fijadas por el gobierno y no siempre compatibles con las necesidades y posibilidades locales, así como sistemas de planificación y control centrados en los órganos de administración local más que en los grupos de usuarios, han hecho que la responsabilidad del manejo de las parcelas boscosas comunales no se esté transfiriendo, como estaba previsto, a la comunidad. A causa de estas deficiencias institucionales, se corre el riesgo de que en realidad los programas estén convirtiendo los recursos de propiedad común en recursos controlados por el Estado, y con ello están privatizando de hecho su utilización (Arnold y Stewart, 1989).

LOS ARBOLES EN LOS SISTEMAS AGRÍCOLAS

Conforme las tierras comunales disminuyen, y al reducirse o degradarse los recursos que contienen, en todas partes los agricultores han intentado transferir producciones de mayor valor a sus propias tierras, protegiendo, plantando y manejando árboles de especies seleccionadas

Un árbol de Gao plantado en un campo de millo

Un árbol de teca plantado entre arroz y maíz

Experiencias similares se dan también en otras partes; por ejemplo, en los programas de viveros para aldeas de Africa, en los que la participación local en la gestión de los viveros comunales no se concretó debido a que el proyecto no se ajustaba exactamente a las necesidades y posibilidades locales. Su funcionamiento, por consiguiente, quedó en manos del servicio forestal (Cook and Grut, 1989).

En pocas palabras, si bien es importante no subestimar las dificultades y limitaciones del manejo comunal, el fracaso de los recientes esfuerzos por estimular un manejo sostenible de los recursos de propiedad común en gran parte no se ha debido a su carácter inapropiado, sino a una concepción errónea de las medidas institucionales y técnicas. Esta, a su vez, es consecuencia de no haber consultado debidamente a la población local ni haber comprendido su situación.

Los árboles en los sistemas de producción agrícola

Conforme las tierras comunales disminuyen, y al reducirse o degradarse los recursos que contienen, en todas partes los agricultores han intentado transferir producciones de mayor valor a sus propias tierras, protegiendo, plantando y manejando árboles de especies seleccionadas. En muchos casos, los agricultores dependen ahora de sus propias reservas arbóreas para la obtención de ciertos productos, y de fuentes de recursos de propiedad común para otros. En los últimos tiempos, el proceso de integración de los árboles en los sistemas agrícolas se ha acelerado o transformado por la creciente comercialización de la leña y otros productos arbóreos y la consiguiente aparición de mercados para esos bienes cuando son sembrados como cultivos comerciales.

Sin embargo, como está ampliamente documentado (véase en particular FAO, 1985), las crecientes presiones que se ejercen sobre las tierras agrícolas y sobre los recursos arbóreos pueden llegar a producir la eliminación de los árboles en vez de su conservación o plantación. Entre estas presiones destacan la competencia con otros cultivos por la luz, el agua, y los nutrientes; nuevas técnicas agrícolas (por ejemplo, los tractores); ciertas prácticas de aprovechamiento de las tierras (quemas, pastoreo libre); cambios en el control de la tierra (privatización, nacionalización); legislación o régimen de tenencia consuetudinario; y reducción del ciclo de rotación hasta que los árboles deseables no puedan volver a regenerarse.

La mayor parte de las intervenciones para fomentar la plantación de árboles en las explotaciones agrícolas tienen por objeto facilitar esta transferencia, eliminando o reduciendo los obstáculos existentes. Sin embargo, no todos los cambios en el aprovechamiento de las tierras, las prácticas agrícolas y la utilización de los recursos requieren la presencia continua de árboles. Así, por ejemplo, es probable que el riego de tierras secas reduzca la necesidad de animales de tiro y, por tanto, de forraje, y cree nuevas fuentes más productivas del mismo. Tampoco la plantación de árboles es una opción viable en todos las condiciones ecológicas. Por ejemplo, las zonas áridas de Africa son ecológicamente inadecuadas para la intensificación agrícola mediante cultivos intercalados en huertos domésticos que se practica en las partes más húmedas del continente. Asimismo, el agricultor querrá evaluar la oportunidad que presenta la introducción o intensificación del cultivo de árboles en función de la gama de opciones económicas existentes, dentro y fuera de la explotación agrícola.

La legislación, la tenencia y las prácticas consuetudinarias son otros aspectos que deben tenerse en cuenta a la hora de tomar decisiones. En Africa la utilización de la tierra, y en particular de las tierras comunales, sigue estando regida predominantemente por sistemas de linaje a menudo complejos, que no se prestan a generalizaciones útiles (Fortmann, 1984). La influencia del sistema de tenencia en las posibilidades de emprender iniciativas de cultivo y manejo forestal vana mucho y tiene efectos tanto directos como indirectos, por ejemplo, en los usos escalonados de la tierra.

Otro punto que es preciso señalar a este respecto, es que los sistemas de tenencia existentes ofrecen oportunidades, al mismo tiempo que imponen limitaciones. Ha existido una tendencia a destacar éstas últimas, en particular la necesidad de dar una mayor seguridad de tenencia al individuo para fomentar las inversiones en cultivos de ciclo largo como los árboles. Es posible que así sea, pero no siempre ni en todas partes; las prácticas consuetudinarias pueden ya ofrecer las garantías necesarias para el retomo del capital y del trabajo (Cook and Grut, 1989). Además, suele ser difícil efectuar cambios tanto en los regímenes de tenencia oficiales y consuetudinarios, por lo que tal vez sea poco realista proyectar intervenciones que requieran tales cambios; más bien, son los proyectos los que deben ser compatibles con los sistemas de tenencia existentes.

Una evaluación de la experiencia de anteriores programas forestales en explotaciones agrícolas ha mostrado, pues, la necesidad de efectuar un análisis más preciso y ajustado a situaciones específicas, de la función óptima que deben desempeñar los árboles en un determinado sistema agrícola. Es preciso, además, identificarla naturaleza y causa de las divergencias que se producen respecto de esta función óptima, y las posibilidades de eliminar o reducirlos obstáculos que puedan detectarse. Incluso dentro de una comunidad dada, es probable que la situación varíe de un hogar a otro - según el tamaño, la capacidad de contratar mano de obra, etc. - y dentro del hogar según el género de sus integrantes.

En la primera generación de proyectos hubo una tendencia generalizada a formularlos como si estuvieran efectivamente aislados de muchos de los factores esenciales que influyen en ellos, en particular de las fuerzas económicas. El supuesto de que los agricultores plantan árboles para satisfacer necesidades de subsistencia o ambientales, y de que los productos no se compran ni se venden en los mercados, se reflejaba en unos proyectos concebidos como si estuviesen al margen y gozaran de inmunidad respecto de las fuerzas del mercado. Algunos incluso intentaron impedir que los participantes vendiesen sus productos alegando que eso era contrario a la función de servicio implítica en el objetivo del desarrollo forestal comunitario y de la silvicultura social.

Al ir comercializándose progresivamente productos como la leña, el forraje y las frutas, y al necesitar los hogares agrícolas cada vez más ingresos para satisfacer al menos parte de sus necesidades, la distinción entre producción de subsistencia y producción para la venta ha ido perdiendo sentido. Como se señaló en un informe sobre diversos proyectos; “en todas las zonas visitadas, pero en diferente medida, los pequeños agricultores persiguen la producción de cultivos alimentarios - de subsistencia - de acuerdo a las oportunidades y costos del mercado local” (Cook and Grut, 1989) en preparación. Un productor no sólo venderá los excedentes una vez satisfechas sus necesidades de subsistencia sino que venderá un producto como la leña, aunque lo necesite en casa, si el costo de oportunidad le resulta ventajoso; de ahí el fenómeno muy generalizado de familias que tienen escasez de leña y venden madera.

Uno de los resultados de fomentar el cultivo de árboles como si fuese ajeno a las fuerzas del mercado ha sido el fracaso en adaptar la producción del proyecto a las posibilidades del mercado o en vincular los productores a los mercados. De manera análoga, los proyectos tampoco se han preocupado de poner a los productores en contacto con las fuentes de insumos valiosos, como el crédito, disponibles para quienes aspiran a producir para el mercado6.

De manera más general, es poco lo que todavía se sabe acerca de la efectividad de las intervenciones destinadas a impulsarlos cultivos de árboles, tales como el suministro de plantones gratuitos o subvencionados. Hasta que se conozca mejor la función de los árboles en los diferentes sistemas agrícolas, así como los factores que condicionan las decisiones de los agricultores relativas al cultivo de árboles, será difícil definir y diseñar intervenciones adecuadas.

Otra deficiencia de los primeros proyectos forestales realizados en explotaciones agrícolas han sido las prescripciones técnicas. Dos observadores con amplia experiencia han señalado que “en el historial de proyectos hay numerosos ejemplos de fracasos debidos a la elección de especies inapropriadas. Un examen reciente de las publicaciones .... revela que son muy pocos los documentos de proyectos de silvicultura social que presentan algún tipo de justificación sistemática de la adecuación de las especies de árboles a las necesidades de la comunidad beneficiaría” (Raintree y Hoskins, 1988).

Ello se debe en parte al retraso en la investigación aplicada, y a que ésta ha prestado relativamente poca atención a los trabajos a nivel de explotación agrícola. Así, por ejemplo, incluso en lo que respecta a los cultivos en franjas, que han sido objeto de uno de los esfuerzos más intensos y concienzudos de los que se haya beneficiado una innovación en el campo de la agro-silvicultura, todavía no está claro en qué medida los agricultores los considerarán adecuados. Otro factor que ha contribuido a la ineficiencia de las prescripciones y prácticas técnicas han sido las presiones ejercidas a menudo sobre los servicios forestales para que alcancen determinadas metas de plantación de árboles o de distribución de plantones - presiones que han inducido a dar prioridad a la cantidad en detrimento de la calidad o idoneidad.

La otra razón principal del frecuente desajuste entre la intervención y las necesidades, que se ve claramente y que afecta a muchos otros aspectos de la silvicultura en las explotaciones agrícolas, es la falta de comunicación con los agricultores y sus familias, a causa de la escasez de personal experto en técnicas de comunicación y extensión, sobre todo en los primeros tiempos del desarrollo forestal comunitario. Por ello, incluso proyectos que intentan ahora corregir enérgicamente esta deficiencia se ven limitados por objetivos y diseños que fueron elaborados sin contar con la benéfica participación de la población local.


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