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7. LA TENENCIA Y LA RESERVA FORESTAL

Lo que nos preocupa aquí es la interacción entre las comunidades, los agricultores y las reservas forestales. La idea tradicional de una reserva es la de prevenir -o minimizar estas interacciones. La reserva es un régimen de tenencia ideado para minimizar tales interacciones. En esta sección se exploran los orígenes de los grandes bosques estatales que se encuentran bajo este régimen en el tercer mundo y, luego, se examinan modelos de tenencia alternativos y más interactivos, que podrían ser de interés para un asesor. Los agricultores utilizan de hecho las reservas, legal o ilegalmente, y desconocer esta realidad conlleva el riesgo de calcular mal los costos y beneficios de nuevas iniciativas para la plantación de árboles.

EL ESTADO COMO GUARDABOSQUE

Existe una larga tradición de conflicto entre el Estado y las comunidades locales sobre el control de los bosques. Este fue uno de los temas contenciosos en la Magna Carta (Cox, 1905: 6, 12; Hinde, 1985: 28); y uno de los primeros escritos de Karl Marx se refería a la lucha entre el poder nacional y los poderes locales respecto del derecho de utilizar las tierras forestales alrededor del Rin (Linebaugh, 1976). Una constante de la silvicultora colonial, que ha sido especialmente importante en las antiguas colonias británicas en el Sudeste Asiático y Africa, es que los bosques deben protegerse de una utilización cada vez mayor traída por la presión demográfica. El establecimiento de reservas forestales fue la principal iniciativa de este período en materia de tenencia. Se pensaba que la tenencia privada y comunal de los bosques planteaba una seria amenaza a la conservación y explotación sensata, considerándose que el Estado debía asumir el control y normar cuidadosamente la utilización de los bosques. Los bosques habían adquirido la condición de recursos que necesitaban protección del Estado contra sus antiguos usuarios.

Pero, el Estado puede ser un administrador forestal ineficiente. Los gobiernos podrían no tener la voluntad de proteger sus bosques, o podrían perder su autoridad para hacerlo. Por ejemplo, cuando Uganda cayó en el caos, se dejaron de pagar los salarios de los guardabosques. Los antiguos guardias estaban directamente involucrados en la invasión de las reservas y en los asentamientos humanos en esas reservas (Makerere Institute of Social Research y Land Tenure Center, 1988). En ciertos casos, podría ser más viable crear intereses patrimoniales -derechos al uso limitado del bosque- los cuales crean en las comunidades locales y en cada persona el interés de contar con una buena administración de la reserva forestal.

ALTERNATIVAS PATRIMONIALES

A medida que ha ido aumentando la presión demográfica alrededor de las reservas forestales, también ha incrementado el interés por encontrar la forma de facilitar -al menos en parte- el sustento de algunos habitantes de las reservas, de acuerdo con prácticas de manejo. Con respecto a las reservas forestales naturales, cuyo potencial comercial es a veces limitado por la coexistencia de múltiples especies, se está dudando cada vez más de la conveniencia de excluir a los usuarios tradicionales. Cuando los niveles poblacionales lo permiten y cuando los niveles de utilización son ecológicamente convenientes, estos bosques constituyen una fuente de sustento parcial para los cultivadores y pastores tradicionales. ¿Por qué no habrían de seguir haciéndolo?

Se han elaborado algunos modelos interesantes para esa utilización. Desde 1983, en la Reserva Forestal Guesselbodi en el Níger, se está llevando a cabo un plan de manejo forestal, conforme al cual el Servicio Forestal otorga permisos a taladores individuales del área para que corten madera en cantidades sustentables y las vendan a una cooperativa de comercialización local. Todos los ingresos provenientes de la venta de madera por la cooperativa se distribuyen en forma prorrateada entre los campesinos residentes . El Servicio Forestal controla el pastoreo y la cosecha ilegal. Según lo indica el siguiente extracto tomado de Lawry, el modelo Guesselbodi parece estar funcionando bien y ser prometedor porque da a la gente del lugar y el Estado un papel protagonista-colaborador.

LAS COMUNIDADES EN EL BOSQUE

Cuando se trata de una silvicultura comercial, la residencia en el bosque constituye una opción. Las necesidades de mano de obra pueden ser satisfechas de mejor manera por los trabajadores que residen en el bosque. En virtud de un sistema desarrollado en Tailandia y conocido como taungya, se otorgaron áreas para la reforestación a unos cuantos cultivadores tradicionales para que pudieran trabajar en la plantación de árboles, cultivando al mismo tiempo entre los jóvenes árboles, sus productos de subsistencia. Una vez que se cerraba el dosel superior, ellos se trasladaban a otra área para reforestarla (Goswami, 1982). Durante la época colonial, el sistema se llevó al Africa y a América Latina.

La base de la tenencia en el sistema taungya es un contrato entre el Departamento Forestal y el participante (King, 1968). Aunque conforme al taungya los cultivadores tienen acceso a las tierras programadas para la repoblación forestal, el sistema ha permitido, en general, una tenencia muy temporal en un terreno determinado y un acceso a tierras para cultivos, solamente cuando hay terrenos reforestables. Actualmente, en Tailandia se otorga a los cultivadores una tenencia más segura dentro de los bosques (Boonkird, 1978; Goswami, 1982; Boonkird et al., 1984). Se ha introducido un programa de titulación para los agricultores en «terrenos forestales», como se indica, más adelante, en el extracto tomado de Pragtong.

Cuando la tenencia es insegura, el resultado es la ineficiencia. En Indonesia aquellos que trabajan en el sistema taungya suelen causar daños a los arbolitos a fin de prolongar su acceso a las tierras forestales para sus cultivos (Soerianegara, 1982; Peluso, 1989). Se han advertido problemas similares en Ghana (Benneh, 1987). En 1974, en la zona Ikalahan de Luzón, La Dirección Filipina de Desarrollo Forestal «cedió» 14.730 hectáreas, mediante un arrendamiento de 25 años, a la Fundación Educativa Kalahan, para el manejo de la cuenca conforme a un plan agroforestal dirigido por un consejo de administración local. Una evaluación efectuada en el séptimo año del proyecto indicó que había habido una notable aceptación de algunos elementos del plan de control del uso de la tierra y una marcada reducción de la inseguridad de tenencia (Aguilar, 1982).

Algunas veces, la reforestación de las «reservas forestales» agotadas puede lograrse introduciendo sistemas agroforestales que crean incentivos adecuados para cada hogar. En Betagi, Bengladesh, una reserva forestal había sido arrasada por las invasiones y el robo de madera, a veces con la complicidad de los funcionarios del Departamento de Recaudación de Impuestos y del Departamento Forestal. Se permitió el asentamiento de campesinos sin tierra, según la modalidad de un arrendamiento colectivo, y ellos plantaron árboles en las tierras. Después de años de lucha con las élites locales que trataron de quitarles las tierras, los hogares las han recibido en arrendamiento por veinte y cinco años. El grado de conflicto que trajo consigo este proceso deja sentado lo siguiente: los derechos pueden perderse fácilmente y «estos deben ser reafirmados cada día» mediante su ejercicio (Fortmann y Bruce, 1988: 338-341).

La reserva forestal Guesselbodi: Níger

El proyecto Planificación del Uso de Bosques y Tierras (FLUP) en Níger, financiado por USAID, aporta varias lecciones útiles sobre las funciones que competen al Estado y a las comunidades locales en la administración de una propiedad colectiva. Guesselbodi es una reserva forestal de 5.000 hectáreas, 25 kilómetros al este de Niamey. Cuando FLUP inició sus labores en 1981, el bosque estaba extremadamente deteriorado y sometido a un pastoreo excesivo. En septiembre de 1983 se instauró un plan de manejo forestal. El plan com-binaba la promoción de objetivos ecológicos (una producción forestal sostenida) con la gene-ración de beneficios económicos para la población local por medio de la comercializaión de leña en Niamey. Desde el comienzo, el proyecto hizo mucho hincapié en la problemática de manejo y de organización. El resultado fue una división de funciones en la ordenación forestal entre el Servicio Forestal, una cooperativa local creada para comercializar la madera extraída del bosque, y taladores individuales con derecho para cortar árboles y abastecer de madera a la cooperativa.

El Servicio Forestal, que recibió considerable asistencia técnica del FLUP, está encargado del manejo y control general del bosque. Determina las tasas de cosecha, supervisa las actividades de plantación de árboles y de manejo del bosque y supervisa a los guardabosques contratados en otra zona para controlar el pastoreo y las cosechas ilegales.

La cooperativa, creada con asistencia de CLUSA, tiene derechos de exclusividad para recolectar y comercializar toda la madera cosechable, en concordancia con las directrices de manejo forestal establecidas por el proyecto. Los ingresos obtenidos de la venta de madera se distribuyen en proporciones iguales entre los aldeanos residentes.

La cooperativa otorga, a su vez, permisos a los taladores locales para que extraigan madera. Los taladores pagan 1.000 CFA por mes para sacar un máximo de 25 m3 de leña por año. Aproximadamente 150 taladores trabajan en la reserva forestal en un momento dado.

El modelo Guesselbodi ofrece una combinación conveniente de funciones desempeñadas por el Estado y los usuarios. El Estado estableció las normas generales de utilización y otorga derechos de uso a un grupo local que goza de su confianza (la cooperativa), la cual puede organizar la utilización en beneficio de los habitantes del lugar. Es importante advertir que el Estado conserva sus derechos para determinar las tasas de extracción y otras políticas de manejo forestal. Es también importante que el Estado participe activamente para asegurar el cumplimiento de sus disposiciones. Sería difícil para la cooperativa hacer cumplir rigurosamente el reglamento que impide la sobreexplotación por parte de los habitantes del lugar.

Steven W. Lawry, «Tenure Policy and Natural Resource Management in Sahelian West Africa», borrador (Madison: Land Tenure Center, University of Wisconsin, Enero de 1989), en pp. 6-7.

Titulación de terrenos forestales en Tailandia

Puesto que hay muchos agricultores en las tierras forestales, el programa de Aldeas Forestales no puede hacer frente a todo el problema de tenencia de las tierras forestales. Lo que es más, el programa de Aldeas Forestales ha sido calificado como un proyecto muy costoso debido a su naturaleza integral. La Aldea Forestal sirve para realizar una gran plantación forestal y debe ser concomitante con un proyecto gubernamental de plantación forestal. Los problemas de tenencia de la tierra no resueltos por el programa de Aldeas Forestales han dado lugar a un nuevo programa, el llamado S.T.K. (Sit Thi Thamkim o «Derecho a Cosechar») programa de Certificados de Tierras.

El programa S.T.K. de Certificados de Tierras, que está siendo fomentado desde 1979, fue diseñado para aceptar la actual tenencia de tierras de los agricultores en tierras forestales y trabajar en esas condiciones. El bosque deteriorado se divide en dos zonas: la zona de la cuenca superior, y las tierras aptas para la agricultura. La zona de la cuenca superior está protegida, mientras que las tierras aptas para la agricultura se ofrecen a particulares mediante los Certificados de Tierras S.T.K. Los certificados emitidos a cada persona se limitarán a 2,4 hectáreas como máximo. Quienes hayan reclamado más de 2,4 ha. podrían conservar estas tierras en forma temporal, según lo disponga el gobierno. La tenencia de la tierra y de los árboles será de los agricultores y podrá traspasarse por testamento, pero no podrá venderse (Departamento Real de Bosques, 1981). Desde 1984, 607.945 ha de tierras forestales han sido ofrecidas a 366.517 agricultores, conforme al programa de Certificados de Tierras S.T.K. (Oficina S.T.K., 1985).

Komon Pragtong, «Land Tenure and Agroforestry in Forest Land in Thailand, Regional Position Paper on Asia», en Land, Trees and Tenure, Ed. J.B. Raintree (Madison y Nairobi: Land Tenure Center and International Council for Research in Agroforestry, 1987) en pp. 248-249.

DIAGNOSTICO EN LA RESERVA

Los ejemplos precedentes sirven para dar una idea de la diversidad de situaciones en las cuales las comunidades y las personas establecen una tenencia en la reserva forestal. Estos mecanismos de tenencia en las reservas podrían no ser viables cuando el valor del bosque está representado por su caudal de diversidad genética. En tales situaciones, la estrategia central para preservarla tendría que ser la protección estatal, aunque quizás se pueda aliviar la presión sobre la reserva modificando las tenencias en las áreas circundantes. Por cierto, estos mecanismos son poco comunes. En verdad, la situación con la cual se encontrará, muy probablemente, el equipo de diagnóstico es la del uso ilegal de una reserva forestal. Es posible, sin embargo, que se pueda encontrar la forma de legitimizar el uso sostenibble de la reserva forestal. Por ejemplo, se podría establecer una clientela para lograr una buena administración y para crear una zona tapón contra la invasión de la reserva. Al planificar iniciativas de desarrollo forestal comunal fuera de la reserva, hay que tomar en cuenta el acceso a los productos forestales de la reserva. Por ejemplo, será difícil conseguir que las comunidades locales sufraguen los costos del cultivo de árboles -en vez de los productos alimentarios que se habrían podido producir en esas tierras- cuando los productos

forestales se obtienen gratis (aunque sea ilegalmente) de esa reserva. Por otra parte, una producción maderera más abundante fuera de la reserva podría disminuir la presión sobre la reserva.

Pero, ¿cómo diagnosticar la importancia de la tenencia como un factor de esta situación? Podemos diagnosticar el uso, pero cómo podría representar la tenencia una dimensión del uso ilegal, cuando el concepto de tenencia entraña un derecho de utilizar un recurso? La respuesta se encuentra en la multiplicidad de regímenes legales que fueron mencionados en este trabajo. Lo que es una «reserva», según el derecho de la nación, podría ser el terreno de uso comunal, según el derecho consuetudinario. En Africa existen bosques reservados, pero cuyos usuarios realmente no saben que lo son. La utilización de este «ejido» podría sujetarse a una reglamentación que siente la base para la utilización sostenible de una reserva forestal.

Durante las entrevistas a pequeños grupos e informantes claves, se pueden explorar las formas de utilización y los derechos de utilización que ellos sienten tener. Se podría intentar hacerlo con lista de preguntas al respecto, empleando una denominación tradicional para el emplazamiento de la reserva, en lugar de algún término que quiera decir «reserva»:

En las entrevistas a los hogares, las preguntas deberían hacerse para cada especie. El formulario presentado en la páginas anteriores para el terreno comunal puede emplearse también para este aspecto, dejando un margen para captar la medida en la cual la comunidad reconoce que sus derechos de utilizar los árboles se han vuelto ambiguos porque el Estado ha declarado una reserva en la zona.

Cuando se encuentre una utilización más organizada de la tierra y de los árboles en una reserva, las preguntas pertinentes deben plantearse a la luz de las circunstancias específicas. La especificidad de los detalles de los mecanismos empleados es transmitida por el resumen tomado de King que versa sobre las condiciones incorporadas en los contratos taungya.

Para resumir, en muchos países del tercer mundo existe una fuerte tradición de un Estado que funciona como guardabosque. No obstante, la capacidad del Estado para hacer cumplir la ley puede ser muy poco eficaz, en cuyo caso es preferible encontrar otras opciones de tenencia o propiedad. Las comunidades locales y/o personas reciben derechos de utilización, creando así una clientela local para la buena administración de la reserva forestal.

En el curso del diagnóstico, se puede advertir la existencia de modelos semejantes. Estos podrían comprender esquemas relativamente complejos para el manejo de la reserva como, por ejemplo, el de Guesselbodi; pero tienen que ver, más bien con el uso ilegal de una reserva. Si este es el caso, el examen de la problemática de la tenencia debe abordarse reconociendo que el derecho consuetudinario puede atribuir a la reserva la condición de propiedad colectiva. Explorando el aspecto de la tenencia como si se tratara de un terreno de uso comunal se podría conseguir la información necesaria para el diseño de un proyecto de desarrollo forestal comunal.

Términos de los contratos Taungya

El forestal permite al cultivador: (a) ocupar tierras forestales sin pagar alquiler; (b) sembrar cultivos agrícolas entre los árboles del bosque; (c) sembrar cultivos agrícolas en un área que le sido especialmente asignada, además de los espacios entre los árboles; (d) residir en el predio forestal; (e) pastorear su ganado; (f) cortar, recolectar y sacar, del área que le ha sido asignada y sin pago alguno, toda la madera y leña que no pasen de un tamaño detenninado, pero siempre que él mismo las utilice; (g) hacer carbón de leña sin pagar nada por ello.

El cultivador conviene en: (a) desbrozar todas las tierras que le han sido asignadas; (b) quemar la zona desbrozada, (c) cortar esquejes para la plantación de especies forestales; (d) plantar árboles o sembrar semillas forestales entre sus cultivos agrícolas;(e) deshierbar y cuidar los cultivos arbóreos; (f) extinguir cualquier fuego dentro del área forestal o sus alrededores; (g) construir y mantener cortafuegos a su propio costa; (h) «replantar fallas» en la plantación forestal a su propia costa; (i) colocar las malezas, después de la cosecha, a lo largo de las curvas de nivel para prevenir contra la erosión; (j) depositar cierta cantidad de dinero por si hubiere violaciones del convenio; (k) efecutar labores en otras partes del predio forestal, u otros trabajos, durante un plazo específico; (I) no sembrar determinados cultivos agrícolas dentro de distancias específicas de los cultivos arbóreos; (m) no dedicarse a determinados tipos de prácticas de deshierbe; (n) mantener normas de higiene personal que se ajusten, suficientemente, a las normas fijadas por el Conservador en Jefe, (o) registrar a todos los miembros de su familia que residen en el predio forestal en la lista del Oficial Forestal, (p) no permitir a nadie que no sea un familiar suyo a pernoctar en su vivienda, sin el permiso escrito para ello, (q) pagar al funcionario autorizado la proporción del producto de la venta de los cultivos cosechados en su finca que no exceda de 10 por ciento, para su entrega al Fondo Pro Bosques, (r) vender los productos excedentes solamente a aquellos consorcios o comerciantes que hayan sido aprobados por el Departamento Forestal, (s) no elaborar ninguna bebida alcohólica dentro del área forestal, sin permiso por escrito, (t) no construir ninguna casa o edificio dentro de la reserva forestal sin autorización para ello.

Además de dichas condiciones, suelen haber disposiciones que: (i) prohiben la cesión de derechos o el subarrendamiento de las tierras asignadas; (ii) regulan el plazo de notificación necesario para dar por terminada la licencia; (iii) establecen un gravamen sobre la compensación pagadera por el cultivador en caso de cualquier violación de las condiciones del convenio; y (iv) permiten el pago de recompensas y bonificaciones a los cultivadores competentes.

K.S.F. King, «Agri-Silviculture, The Taungya System», Forestry Bulletin, N° 1 (lbadan: University of Ibadan Press, 1968).

 


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