1. Introduction arbres et régimes fonciers

QU'EST-CE QU'UN REGIME FONCIER?

Le régime foncier est question de “droits”, droits que l'on détient vis-à-vis de la terre et des arbres. Etudier un régime foncier consiste à examiner la nature de ces droits, leur origine, leur exercice et la façon dont ils interagissent avec une foule d'autres facteurs, notamment la plantation et la conservation des arbres.

Mais avant tout, il convient d'expliciter quelques termes. Par “régime foncier” on entend ici l'ensemble des droits qu'une personne physique ou morale, privée ou publique, peut détenir sur la terre et les arbres. Tout “droit foncier” est en fait un “faisceau de droits”. Le droit public ou coutumier de chaque société particulière reconnaît des combinaisons données de droits, ou “faisceaux de droits”, sur les ressources. Les modes de jouissance foncière communément admis sont désignés par un nom: “propriété” ou “usufruit” en sont deux exemples occidentaux parmi d'autres. Certains modes de jouissance foncière consistent en un faisceau de droits assez explicites tandis que d'autres, l'affermage par exemple, sont plus flous, leur contenu pouvant, dans une assez grande mesure, être fixé par contrat entre les parties. Un “système foncier” représente l'ensemble des modes de jouissance foncière dans une société donnée. Chaque système foncier propose habituellement différents modes de jouissance, selon l'utilisation des terres et les types d'usagers, ces différents modes composant en principe un système cohérent de par leur complémentarité. C'est ainsi que l'on peut parler du système foncier des Naga (à savoir le système foncier de ce groupe ethnique plus certains éléments opérants du droit national), ou du système foncier indien, qui comprend le droit foncier national et les régimes fonciers qu'il admet, plus tous les régimes locaux particuliers de jouissance foncière.

La jouissance foncière peut se présenter sous des formes incroyablement variées. Certains agriculteurs du tiers monde exploitent la terre et les arbres en tant que propriétaires, fermiers, ou selon d'autres modalités foncières du droit occidental, mais beaucoup d'autres pratiquent leurs opérations agricoles sous des régimes fonciers indigènes. Ces régimes, si certains d'entre eux présentent des airs de famille, sont le produit d'une évolution tendant à satisfaire les besoins spécifiques de populations particulières, dans l'environnement qui leur est propre et compte tenu des techniques qu'elles possèdent. Leur diversité est telle qu'il est fort difficile de passer du particulier au général. Aujourd'hui, un code rural national tente souvent - sans toujours y réussir d'harmoniser les modes de jouissance foncière en se substituant aux systèmes locaux et particularistes.

Le fait que le régime foncier, tant agraire que forestier, ait une incidence sur la plantation et la conservation des arbres est en soi bien connu: il est enraciné dans la conscience paysanne dans le monde entier. Un vieil adage anglais rappelle que “le chêne ne daigne pousser que sur terre non grevée”: l'exploitant dont les droits de jouissance sont mal assurés, ou dont la tenure est servile, ne plante pas le chêne, feuillu noble à croissance lente. Mais l'incidence du régime foncier sur la plantation et la conservation des arbres varie au cas par cas. Elle dépend certes de la nature de la situation foncière, mais aussi de nombreux autres facteurs. Le statut foncier n'est après tout qu'un facteur parmi d'autres en ce qui concerne la plantation d'arbres, et son importance relative change selon les situations. Pour rappeler une évidence, nulle disposition foncière ne saurait inciter des agriculteurs à planter des arbres dont ils n'ont que faire, ou pour la croissance desquels les précipitations sont notoirement insuffisantes.

LES TROIS TYPES DE NICHES FONCIERES

La diversité des systèmes fonciers interdit toute généralisation facile sur la jouissance foncière et son incidence sur les arbres, mais elle n'exclut pas de tracer quelques grands axes par rapport auxquels orienter, de façon globalement pertinente, une évaluation rapide. On peut discerner trois grands types de situations foncières, ou “niches foncières” qui sont souvent étroitement liées dans la pratique à des modes particuliers de faire-valoir dans des niches écologiques données. Rocheleau emploie l'expression “niche socio-écologique” pour exprimer un concept similaire, quoique légèrement plus ample (Rocheleau, 1988). Ces types de niches foncières peuvent servir à ordonner notre examen.

L'exploitation agricole. La majorité des unités agricoles, dans la plupart des pays, se caractérise par la conduite individuelle ou familiale des opérations agricoles. La plantation d'arbres sur ces exploitations peut revêtir diverses formes: boisements purs, plantation en allées, rideaux-abris, etc. La question foncière décisive est la mesure dans laquelle l'exploitant a la sécurité de jouissance voulue pour investir dans les arbres. Les arbres ne viennent pas à maturité avant longtemps et constituent donc un investissement à long terme. Leur coût, coûts d'opportunité inclus, ne peut commencer à s'amortir qu'au bout de plusieurs années, et ils ne deviennent rentables que beaucoup plus tard. L'agriculteur, homme ou femme, tient à s'assurer qu'il aura la jouissance des arbres jusqu'à ce que son investissement ait été rentabilisé: la sécurité foncière s'impose donc.

Les terres d'utilisation collective, ou terres communautaires. Les forêts communales comme les bois de village sont des terres d'utilisation collective, des “communaux”, ou terres communautaires. La jouissance foncière et la gestion en reviennent à une collectivité, et la question critique est celle de l'efficacité de cette gestion. La collectivité ou communauté en question peut être un lignage, un village, un groupe d'âge, un groupe religieux ou une coopérative. Dans le cas classique, les membres de la collectivité jouissent du droit d'utiliser la terre ou les arbres simultanément ou à tour de rôle en tant que producteurs individuels. Mais contrairement au cas de l'exploitation agricole, aucun usager n'a le droit d'exclure les autres. Le groupe, quant à lui, a le droit d'interdire à ceux qui n'en sont pas membres d'utiliser les ressources visées. La propriété collective peut, selon les situations, comporter des droits plus ou moins étendus ou restreints d'exclusion par la collectivité, et se caractériser par une efficacité plus ou moins grande dans l'exercice de ces droits.

La réserve forestière domaniale. Les collectivités territoriales (nationales, régionales ou locales) peuvent être propriétaires de forêts et chercher à en protéger les ressources. La forêt peut être une forêt naturelle et abriter des ressources biologiques et une diversité génétique de grande valeur. Ou bien elle peut être aménagée à des fins commerciales, avec coupe et reboisement par alternance. Les pouvoirs publics se sont convaincus de la nécessité de créer des réserves forestières pour protéger la forêt d'une utilisation qui la condamnerait là où elle est accessible à tous, ou lorsque la gestion du bien collectif n'est pas bien assise. Si l'exclusion des agriculteurs est une préoccupation déterminante dans la création d'une réserve, la surveillance insuffisante que peut exercer l'administration permet parfois à l'exploitation de se poursuivre, furtivement ou ouvertement.

Tout cela relève-t-il bien de ce que l'on appelle la foresterie communautaire? Par exemple, les projets forestiers de conception récente accordent une place prépondérante à l'agroforesterie. Celle-ci consiste à intégrer des arbres dans le système de production agricole, alliant l'arboriculture aux cultures vivrières ou autres, à l'élevage et aux autres activités agricoles. On conçoit en général l'agroforesterie à l'échelon de l'exploitation agricole. Peut-on l'envisager comme foresterie communautaire? Premièrement, l'agroforesterie peut se pratiquer sur les terres collectives, comme c'est par exemple le cas lorsque la forêt communale sert au pâturage, ou dans la forêt domaniale lorsque les agriculteurs Taungya pratiquent des cultures vivrières entre les jeunes plants. Deuxièmement, même lorsqu'elle est pratiquée sur une exploitation, l'agroforesterie reste de caractère communautaire dans une acception fondamentale: c'est la communauté qui établit le cadre juridique et la coutume qui donnent à l'exploitant la jouissance foncière de la terre et des arbres et qui crée les mécanismes qui protègent les droits fonciers.

Plus important encore pour ce qui nous occupe, il n'est pas possible - ou il serait très imprudent - d'envisager au stade de la conception d'un projet la plantation d'arbres sur l'exploitation agricole isolément. Cela parce que le ménage qui décide par exemple de planter des arbres sur son exploitation participe d'un système agricole qui dépasse largement l'unité foncière individuelle pour déborder sur les terres communautaires, et parfois sur la réserve forestière. Les décisions du ménage en ce qui concerne les arbres s'intègrent dans la problématique de son accès global aux produits forestiers, qu'ils proviennent ou non de l'exploitation.

Le ménage peut détenir des droits fonciers dans toutes les catégories de terres. Sa jouissance foncière sera plus affirmée et plus exclusive à la fois sur l'exploitation; mais ce même ménage aura aussi, peut-être, des droits d'usage dans une forêt communautaire en sa qualité de membre du village ou du clan, et aura accès, soit sur autorisation de l'Etat, soit par usage coutumier, aux produits forestiers d'une réserve. Les choix qu'il appartient au ménage de faire en ce qui concerne les arbres dans chacune de ces niches ne peuvent se définir indépendamment les uns des autres - ils participent ensemble d'un même système agricole. C'est pourquoi il est capital, lorsqu'on étudie un projet d'entreprise communautaire, de le fonder sur une stratégie visant l'adoption par les ménages de nouvelles pratiques forestières.

Dans la présente étude, nous avons adopté une division de l'espace entre les trois grands modes de gestion - l'exploitation agricole, les terres communautaires et la réserve forestière - parce que chacun, en conjonction avec les autres, pose des problèmes caractérisés du point de vue foncier; mais nous reviendrons régulièrement au point de vue du ménage agricole qui, en tant qu'utilisateur et décideur, est le lieu de convergence de ces trois catégories foncières distinctes, mais indissociables.

LA TENURE DES ARBRES

Il est nécessaire de préciser un concept foncier supplémentaire avant de s'interroger sur le rôle qu'il joue dans les projets et leur conception. Ce concept est celui des droits fonciers forestiers, donc de la “tenure des arbres”, par opposition au régime foncier agraire, l'usage de cette expression ne s'étant généralisé que depuis quelques années.

Ceux qui ne connaissent guère que les formes occidentales les plus courantes du droit qui régit la propriété croient souvent que les arbres font intégralement partie de la terre sur laquelle ils poussent. Ils seraient, en ce cas, des biens immeubles et appartiendraient, comme un bâtiment, au propriétaire du terrain où ils sont sis. Mais en fait les arbres peuvent, comme les ressources minérales et l'eau, faire l'objet de droits de propriété distincts de ceux qui régissent la terre sur laquelle ils se trouvent. Le fait que les arbres fassent l'objet de droits particuliers est une évidence pour quiconque a vu les Japonais transporter un arbre de huit mètres soigneusement enveloppé dans de la paille de riz, ou le déplacement massif de palmiers d'une huitaine de mètres aussi, d'une pépinière vers une autre destination en Californie. Dans de tels cas, les arbres sont effectivement enlevés de la terre, mais de nombreux systèmes fonciers confèrent des droits de propriété sur les arbres en place, droits tout à fait distincts de ceux qui visent la terre sur laquelle ils se trouvent.

Le régime foncier qui vise les arbres peut être compliqué et établir des distinctions importantes sur plusieurs bases, comme on le constate dans l'étude d'Obi sur la classification des essences d'intérêt économique selon le droit coutumier des Ibo. Le régime foncier forestier peut établir une distinction entre les arbres plantés et les sujets sauvages. Même lorsque la propriété de la terre est un des facteurs déterminants dans le régime de droits sur l'arbre, l'essence dont le sujet visé est un représentant peut faire l'objet de règles de tenure forestière spéciales qui modifient le bilan foncier final. Les droits d'utiliser les produits forestiers peuvent aussi dépendre de la nature de cette utilisation, par exemple selon que le produit est destiné à un usage personnel ou commercial. Les droits qui se rapportent à un même arbre peuvent même se répartir entre plusieurs individus, souvent en fonction de la main-d'oeuvre et autres facteurs de production que chacun peut avoir apportés.

Les droits fonciers forestiers constituent un système en tous points aussi diversifié que les régimes fonciers agraires, les droits sur les richesses minérales ou les droits sur l'eau. Les droits de propriété ou de jouissance sur les arbres ne sont nullement une curiosité issue de l'imagination de peuples du bout du monde et ne devraient jamais être traités comme étant l'exception. Il convient de s'interroger sur les droits forestiers en même temps que l'on cherche à connaître quels sont les droits sur la terre, et il faut s'assurer de comprendre la relation entre ces deux types de droits. Nous commençons tout juste à entrevoir quel pourrait être le potentiel des droits fonciers forestiers en tant qu'outils de développement. Ce sont eux qui assurent aux planteurs commerciaux de cacaoyers d'Afrique de l'Ouest les liquidités dont ils ont besoin pour un motif ou un autre, car ce sont les arbustes qui sont gagés en garantie d'emprunts, la terre dont ils ont, selon le droit coutumier, la jouissance ne pouvant être légalement hypothéquée (Adegboye, 1969). Lorsque les droits individuels sur la terre sont mal définis, soit que les cultures itinérantes continuent d'être pratiquées, soit pour quelque autre motif, les droits sur l'arbre peuvent apporter les assurances requises sur l'avenir. De même, lorsqu'une catégorie de personnes se trouve désavantagée du point de vue des droits fonciers, par exemple les femmes qui n'ont un droit de jouissance foncière qu'en qualité d'épouse, l'existence de droits spécifiques sur les arbres peut représenter l'incitation requise pour planter des arbres et les entretenir, car la jouissance des arbres et de leur produit leur est assurée. De même, dans les Etats du type socialiste, où la nationalisation des terres peut avoir affaibli les motivations des agriculteurs à planter des arbres, peut-être des droits de propriété sur les arbres eux-mêmes peuvent-ils apporter la sécurité et l'incitation requises. Si nous concentrons notre attention sur les droits de propriété sur les arbres au même titre que sur la terre, nous pourrons discerner plus aisément de telles possibilités, et le cas échéant évaluer plus justement leur efficacité. Nous observerons aussi certains problèmes que pose la tenure des arbres. Louise Fortmann a souligné l'importance de ce type de tenure dans les initiatives d'agroforesterie et, dans le passage cité ci-après, elle propose une classification des questions liées à la tenure des arbres.