8.1 Identificación de proyectos
8.2 Planificación de proyectos
8.3 Análisis económico y financiero
8.4 La economía, el cultivo de árboles y el campesino
8.5 Seguimiento y evaluación
El desarrollo de un conjunto realista de metas y objetivos, sobre los cuales se basa la planificación de las actividades forestales de finca y comunales, puede ser compleja, ya que estas metas y objetivos tienen generalmente un alcance mayor que los del enfoque forestal tradicional, donde los progresos se miden comparando los logros materiales con los objetivos propuestos. Pero, los programas de cultivo de árboles en fincas y comunidades no son un fin en sí mismos, y la evaluación de los progresos materiales sólo revela los efectos y resultados del proyecto en forma incompleta. El número de arboles plantados, el número de forestales capacitados, la cantidad de bordes de caminos reforestados, nos dicen poco por si mismos acerca de la utilidad de una actividad.
Aumentar el número de árboles en una zona para producir leña, puede ser inútil si no está relacionado con las cantidades o los mercados locales. Igualmente, un proyecto no deberla ser planificado para proteger una cuenca hidrográfica, como un fin en sí mismo. Habría que considerar la protección de la cuenca más bien como un medio para conseguir otros objetivos sociales y económicos. Estos podrían incluir: una producción agrícola sostenida en el lugar o en la parte baja de la cuenca para mantener la fertilidad del suelo y reducir las inundaciones en las zonas bajas, proteger la vida y la salud mediante el mantenimiento de la calidad del agua o cualquier otra meta asociada con los objetivos y necesidades fundamentales de las comunidades locales.
Aunque terminologías como “silvicultura social” y “silvicultura para el desarrollo de las comunidades locales” han llegado a ser normales en el vocabulario de los planificadores del desarrollo tanto como de los forestales, los significados de estos términos casi igualan al número de proyectos que ellos mismos han formulado. Con frecuencia se han calificado proyectos como de silvicultura social, simplemente para dar a entender que intentaban abordar problemas sociales (a menudo preconcebidos).
Como se ha señalado en el Capítulo 4, el término de silvicultura comunitaria se refiere a un grupo de objetivos más bien que a una norma única de desarrollo. Estos múltiples propósitos pueden ser divergentes o incluso contradictorios. Mientras que el objetivo de una actividad puede ser proporcionar un medio para que los campesinos aprovechen los mercados rentables de la madera, otra actividad podría tener un propósito de carácter ambiental o de aumentar la producción agrícola, mientras que otra distinta podría orientarse a aumentar el suministro de madera para el hogar.
La finalidad de la planificación es dar una idea clara de cuales son realmente las metas y de las ventajas relativas de los diferentes caminos para conseguirlo. Existen pocas actividades que puedan satisfacer las múltiples necesidades de todos los diferentes grupos de posibles beneficiarios, ya que las condiciones locales imponen con frecuencia sus propias complejidades y contradicciones. Algunos objetivos pueden, incluso, llegar a ser incompatibles con otros. Serán pocos los programas que carezcan de efectos negativos y el proceso de preparación del proyecto, con toda probabilidad, llevara consigo una serie de compromisos y de opiniones concernientes a lo que es más conveniente y viable para todos los interesados.
El éxito de la planificación de los programas forestales de fincas y comunales debe basarse en un esfuerzo de colaboración. En el proceso deben participar tanto la población local, particularmente los presuntos beneficiarios, hombres y mujeres, como los representantes de las agencias ejecutoras y los organismos financiadores. Este tipo de proyectos rara vez es sencillo o simple. Puede ser necesaria la creación o el fortalecimiento de una capacidad de planeamiento a nivel local, para que puedan tener éxito. Sin embargo, la experiencia ha sugerido que otros enfoques orientados mas a una planificación de arriba hacia abajo, tenderán a mantener la situación existente; normalmente no se conseguirán amplios objetivos sociales.
La planificación y manejo forestal es un proceso a largo plazo, que requiere de un marco nacional de políticas para la silvicultura en fincas y comunas, el cual refleje un compromiso sostenido al desarrollo rural. Donde hay serias limitaciones para el cultivo de árboles, el gobierno tiene que estar dispuesto a apoyar una legislación que las elimine. Puede ser necesario modificar los sistemas de tenencia de la tierra para favorecer el cultivo forestal o eliminar los obstáculos que limitan las demandas de mercado de la madera y otros productos de los árboles.
Aunque es muy deseable que los gobiernos desarrollen planes generales para el uso de la tierra, cuando planifican estrategias de desarrollo nacional, estos proyectos deberían reflejar las preferencias locales y permitir en cada lugar, la flexibilidad necesaria para su aplicación. Existe el peligro de que los gobiernos nacionales (así como las agencias de ayuda para el desarrollo) caigan en un ciclo de autorreforzamiento que no esté basado en una apreciación objetiva de las necesidades locales. Las presiones políticas y las modas internacionales pueden destacar determinadas cuestiones. Estas pueden incorporarse a la legislación, a las disposiciones presupuestarias, a los criterios de préstamos y a la política oficial, pudiendo determinar prioridades del desarrollo, sin tener en cuenta si éstas son o no especialmente importantes para las necesidades de los campesinos.
A menudo el resultado de los proyectos puede parecer estar en la búsqueda de una justificación. Quizás los habitantes de un lugar simplemente no necesitan más árboles; pero las presiones políticas sobre los gobiernos y sobre las agencias de ayuda para apoyar la reforestación obligan a que se use la tierra para plantarlos, aun cuando tal vez fuese más valiosa para otros usos. Las mismas presionen pueden determinar, además, el tipo de vegetación que se va a plantar; podría ser más apropiado que se planten ejemplares forrajeros, pero se plantan especies para leña.
En muchos países, la necesidad de divisas es una preocupación tan dominante, que se solicitará la asistencia internacional para ciertos programas. Se establecen objetivos y se preparan propuestas que resulten atractivas a las agencias de ayuda, sin tener en cuenta las realidades locales. Los anteproyectos preparados localmente pueden dar a menudo la impresión externa de que son viables, incluso si incorporan objetivos no realistas o irrelevantes.
La promesa de resultados rápidos, es otra tentación en la que caen con frecuencia quienes se ocupan de la preparación de proyectos. Las agencias de financiación tienen una preferencia comprensible por los proyectos que muestran resultados visibles en las primeras etapas. Los programas ejecutados con rapidez pueden encontrar dificultades en una fase posterior, si la investigación básica en que se fundamentan se ha conseguido o llevado a cabo de manera deficiente.
Todos los proyectos, pero sobre todo aquéllos que necesitan un período prolongado de tiempo, como los relativos a los árboles, necesitan de una planificación cuidadosa y razonable. Como se ha indicado en el Capítulo 4, los objetivos varían, y planear uno de estos programas requiere claridad de propósitos y de la selección de una estrategia que conduzca a las metas elegidas. Para identificar estos objetivos es necesario conocer la zona del proyecto.
En la práctica, una de las características más deficientes en el desarrollo de los programas forestales en fincas y comunales, a menudo ha sido la recopilación de información de los antecedentes. El resultado es que muchos programas han tenido objetivos y metas no realísticas y los pocos recursos han sido mal dirigidos. La falta de una información adecuada crea el peligro de silenciar los éxitos reales del proyecto. Hay programas que pueden considerarse fracasados simplemente porque no alcanzaron unos objetivos carentes de realidad.
Es ilógico especificar o tratar de predecir los efectos de un programa de orientación de mercados, si no se conoce el mercado local para la madera y sus productos. Sin embargo, esta información básica ha faltado a menudo. En tales casos, es prácticamente imposible hacer una evaluación realista de los efectos probables de un programa, sobre todo de quien se beneficiara y de quien se perjudicara con cualquiera que sea el cultivo de arboles que se instale.
Por ejemplo, en la India, muchas de las críticas a los programas de fincas forestales nacen del hecho que muchos proyectos se han ejecutado sin una idea clara de la estructura de la demanda del mercado. Como resultado, han evolucionado en direcciones y con consecuencias que sus promotores no habían previsto. En retrospectiva, es evidente que los estudios previos del mercado habrían facilitado algo el pronóstico de los resultados de estas actividades y algunas de las críticas se habrían visualizado antes o tal vez se habrían evitado.
También en el Sahel, un mejor conocimiento del sistema de la oferta y la demanda de madera podría haber permitido una planificación más adecuada de los programas de parcelas forestales o de aldea. Entre otras cosas, la comprensión de la economía rural de la madera habría permitido preparar un programa de base mas amplia con énfasis en otros productos además de la leña.
La amplitud y la naturaleza de los antecedentes necesarios para una planificación eficaz, dependen del ámbito y objetivos del programa. Si la intención es basarse en los incentivos del mercado para estimular a los agricultores a plantar arboles, será necesario, entonces, un cuadro completo de la situación local de la oferta y de la demanda de madera y de las conexiones con los mercados. Por otra parte, si los programas tienen objetivos relacionados con el medio ambiente, tales como combatir la erosión y degradación del suelo, es esencial conocer porqué existen esos problemas.
Para cualquier tipo de actividad forestal, es fundamental el conocimiento de la situación existente en la tenencia de la tierra. Igualmente, también hay que entender las tradiciones que determinan los sistemas de tenencia de árboles. Este tipo de información exigirá recopilar datos antropológicos y sociológicos. A menudo los grupos de presuntos beneficiarios podrán proporcionar información socioeconómica útil, a través de entrevistas, discusiones y encuestas sencillas. Al mismo tiempo, es necesario verificar estos datos, debido a la suposición de los habitantes del lugar de que podrían obtenerse determinadas ventajas dando un informe falso. Este proceso puede ser reforzado cuando los campesinos participan en la identificación de los problemas y en la recolección de antecedentes.
La colección de antecedentes es una parte esencial en la planificación apropiada de un programa, pero puede no ser fácilmente accesible. Es imprescindible tomar las medidas necesarias para preparar encuestas adecuadas y disponer de los recursos suficientes para llevarlas a cabo. Deben ser diseñadas para recoger sólo la información requerida. El exceso de datos hace particularmente difícil cualquier análisis exhaustivo de la información básica y requiere de mucho mas tiempo. No se trata simplemente de ampliar el ámbito de datos, sino también de definir con rigor cual es la información necesaria para la planificación del programa y adoptar los métodos para obtenerla de la manera más eficaz y económica.
Los planificadores de proyectos suelen estar interesados en saber si una posible intervención forestal satisfaré, determinados criterios económicos y financieros. Necesitan conocer si sus inversiones se van a amortizar a largo plazo y qué tipo de beneficios pueden esperar, tanto para la economía en su conjunto como para cada pequeño propietario.
El análisis económico mide lo que la sociedad gana o pierde como consecuencia de un proyecto. A menudo se evalúan los costos en función de las oportunidades anteriores, y así se les denomina “costos de oportunidad”. Los beneficios se miden en función de los bienes y servicios que pueden ponerse a disposición de la sociedad en su conjunto como resultado de un programa. El análisis financiero mide el flujo monetario real hacia y de las personas o entidades del sector público y privado que participan en un proyecto. Cualquier programa que prevea la utilización de fondos del sector público, necesitará de un análisis tanto económico como financiero (Gregersen y Contreras, 1979).
Los agricultores, también están interesados en saber si un proyecto satisface determinados criterios económicos. Sin embargo, su enfoque para evaluar las repercusiones de su participación, será muy diferente al que pueda tener un organismo de financiamiento. Los campesinos están interesados en conocer si una determinada serie de medidas, que puede suponer la plantación de árboles, los beneficiará o no, si será a corto y largo plazo y no si un proyecto es económico intangiblemente.
Los planificadores deben comprender que los criterios de los agricultores son diferentes. En consecuencia, puede ser necesario modificar un proyecto para que responda a necesidades económicamente definidas de los pequeños propietarios rurales, posiblemente de una manera que no coincida con la idea del planificador acerca de si éste es económicamente viable o no.
Una de las dificultades básicas para llevar a cabo un análisis económico o financiero completo, es que los costos y beneficios de un proyecto, utilizando cualquier enfoque, pueden ser difíciles de evaluar. Por ejemplo, la leña es a menudo un producto no comercializado. En los análisis económicos se le asignan precios sustitutivos, evaluando el costo de otros combustibles, como carbón, querosén, excrementos de los animales, residuos de las cosechas o valorando el costo de mano de obra que interviene en su recogida. Se parte del supuesto de que en realidad puede sustituirse adecuadamente con otros recursos de capital y de mano de obra. Esto no tiene porqué ocurrir necesariamente. Por consiguiente, los recursos de leña están indebidamente sobrevalorados o subvalorados, en los distintos análisis.
Los valores relativos al medio ambiente, también son difíciles de incluir en los análisis económicos. Hay factores externos, ampliamente reconocidos, como la protección de cuencas hidrográficas y del hábitat y la conservación del suelo; pero en la mente de muchos economistas los árboles sólo son valiosos si se les puede cortar y no a causa de cualquier beneficio para el ambiente que puedan proporcionar si se les deja en pie. Alguien está pagando la tala de los árboles (o tal vez, se beneficia indirectamente de los efectos de plantarlos), pero esos costos y beneficios no se reflejan en los precios derivados de la madera en pie. En la mayoría de los casos, los análisis económicos no incluyen un examen ni negativo ni positivo de las repercusiones sobre el medio ambiente (Banco Mundial, 1984).
Es fácil criticar los análisis económicos por sus deficiencias. Por otra parte, se dispone de pocas alternativas que reúnan de manera coherente las mismas preocupaciones y criterios para la asignación de fondos de los gobiernos y de las agencias de ayuda internacional.
Los costos y beneficios de la plantación de árboles tienden a evaluarse de forma bastante diferente según quien lo haga. El interés de un departamento forestal, en la promoción de sistemas agroforestales, puede ser debido al deseo de reducir el ritmo de degradación del medio ambiente o de estabilizar sistemas de uso de la tierra a bajo costo (Romm, 1980), mientras que los campesinos están probablemente mucho más interesados por los beneficios inmediatos, como aumentar la producción de los cultivos y pueden no estar dispuestos a hacerse careo del costo de esos objetivos sociales y ambientales mas amplios. Los sistemas taungya, pueden reducir los costos de la plantación para los servicios forestales, al mismo tiempo pueden imponer a los campesinos costos y limitaciones cada vez más inaceptables (Seth, 1981). Se ha comprobado, por ejemplo, que los sistemas taungya de la parte meridional de Nigeria, a menudo suponen un mayor esfuerzo físico, generan menos ingresos y proporcionan a los campesinos menos seguridad que los sistemas de cultivo migratorio que pretendían sustituir (Ball, 1977).
Muchos de los costos y beneficios mediante los cuales los campesinos evalúan distintas estrategias de producción no están definidos por el mercado. Sus intereses están determinados por el nivel en que se satisfacen sus necesidades básicas: ¿tienen alimentos, techo, ropa? ¿está la familia sana? ¿es la capacidad productiva agrícola suficiente para satisfacer sus necesidades? etc. Para aceptar una nueva estrategia, una cuestión clave será el costo de la mano de obra para el hombre y la mujer campesinos durante las últimas estaciones, comparado con otras demandas de mano de obra durante esos períodos. Los campesinos también tendrán que tomar en cuenta si un cambio, en sus sistemas de producción (que si funciona podría mejorar su situación), los dejaría mucho peor si fracasase.
Si los planificadores de proyectos quieren calibrar si los campesinos estarán dispuestos a adoptar nuevos sistemas de producción, es imprescindible emprender la evaluación de los riesgos desde la perspectiva del pequeño propietario. ¿Puede compensarse adecuadamente el fracaso? ¿Puede la economía agrícola volver a su nivel anterior de producción de subsistencia si fracasa la intervención forestal? ¿Cuál será el costo para la sociedad? ¿Y para el campesino?
En cierta medida, la idea que tiene el agricultor del riesgo está definida por un tipo de descuento implícito y con frecuencia muy alto. Un árbol plantado este ano es mucho más valioso para un campesino a los 2 ó 3 años que pasados 10 ó 15. Naturalmente, existen excepciones a esta generalización. Los agricultores pueden plantar árboles con la intención de acumular los beneficios para la vejez, para sus hijos o incluso para sus nietos.
Quienes planifican tienen que considerar como un factor importante si una determinada actividad de plantación de árboles beneficiará o no directamente al pequeño propietario rural a corto plazo. Una de las ventajas de la utilización de especies arbóreas exóticas y de crecimiento rápido es que responden al elevado tipo de descuento de los campesinos. Proporcionan beneficios a los pocos años y el riesgo es algo menor del que al hacer una inversión en otra estrategia de producción. La obtención de productos de rentabilidad rápida, como los hongos, es también una actividad importante cuando va acompañada de conexiones adecuadas en el mercado.
La prevención del riesgo, en relación con la plantación de árboles, a menudo estará también en función del tamaño de la finca. La plantación es más arriesgada para el pequeño agricultor porque, si las especies se mueren, los medios alternativos para generar ingresos estarán limitados por el tamaño de su propiedad. Los dueños de terrenos más grandes no se enfrentan con esta misma dificultad, puesto que tienen suficiente tierra para producir algunos otros cultivos.
El hecho de que los agricultores con propiedades grandes tengan más posibilidades de destinar tierra al cultivo de árboles y puedan plantar más que los pequeños propietarios, dificulta con frecuencia el logro de los objetivos de distribución y de igualdad. El problema es aún más complejo si se utilizan las intervenciones de plantación de especies arbóreas para conseguir un efecto positivo distribucional en los sectores desfavorecidos de la comunidad. Las actividades de plantación tendrán que alcanzar mayor éxito cuando estén dirigidas a grupos con intereses y objetivos económicos comunes, definidos por su acceso a los recursos de capital y de mano de obra (Arnold, 1983).
Es también esencial que el análisis del agricultor sobre la posible rentabilidad se base en la comprensión de las condiciones variables del mercado. Los beneficios financieros, estimados al comienzo de un proyecto, pueden reducirse considerablemente durante el curso de una actividad que influya, de alguna manera, en la reducción de la escasez del mercado, especialmente cuando se introduce el cultivo de árboles en gran escala. La plantación en Gujarat de unos 600 millones de ejemplares durante los últimos años, es muy probable que influya sobre la escasez cuando sean comercializados, y podrían no obtenerse los beneficios estimados.
El seguimiento y evaluación de los proyectos son necesarios, porque permiten a la dirección supervisar y conocer los progresos de las actividades en el sector forestal. Ante todo, el proceso permite a la dirección de un proyecto tomar medidas correctoras en respuesta a los problemas que surjan durante la ejecución.
El seguimiento permite determinar los resultados de un proyecto y sus efectos frente a los criterios establecidos. Puede ser bastante sencillo: finalización de las tareas programadas - construcción de viveros, producción de plantas, etc. - como indicación del funcionamiento y de los resultados. Sólo se necesita recoger los informes periódicos de los avances cuando esas tareas concluyen, pasarlos a un formulario útil y transmitirlos a los niveles apropiados de la administración.
La evaluación es el proceso de análisis que vincula el seguimiento al mejoramiento del manejo y realizaciones del proyecto. La evaluación en curso supone un análisis y valoración constantes del funcionamiento de un proyecto y de sus efectos. Así pues, debe orientarse a la solución de los problemas. Para que sea eficaz, la estructura del proyecto debe ser dinámica, en el sentido de que éste debe responder a las cambiantes necesidades de manejo y a resolver los nuevos problemas una vez identificados.
Un problema importante de las actividades de evaluación es la valorización de las circunstancias del proyecto, es decir, el ambiente socioeconómico en el cual se supone ha de funcionar. Es imprescindible comprender este contexto para que haya correspondencia entre las metas del proyecto con los presuntos grupos de beneficiarios, modificando los objetivos o el ámbito de un programa si fuese necesario (French, 1985).
La evaluación de los efectos, repercusiones y circunstancias de un proyecto se basa en aspectos como la dinámica de la producción y el consumo de los productos de la madera, las percepciones de la escasez de ella y las respuestas a esto, los modelos de organización social en relación con la plantación y el manejo de árboles, la comercialización de los productos de la madera y los precios de éstos en los distintos mercados. La obtención de tal información suele exigir estudios y encuentas sobre el terreno, cuidadosamente preparados para evitar una excesiva acumulación de datos, y con información siempre desglosada para cada ítem (Chambers, 1978).
En las evaluaciones finales realizadas al terminar el proyecto y las retrospectivas llevadas a cabo algunos años después de su conclusión, se valora el logro de objetivos y metas a más largo plazo. Esas evaluaciones intentan aclarar algunas de las lecciones aprendidas y proporcionar orientación para proyectos y actividades en el futuro.
La relación entre la dirección del proyecto y los encargados del seguimiento y la evaluación es importante. Una sección de seguimiento y evaluación con autonomía administrativa podría enfocar su tarea con independencia de criterios. Al mismo tiempo, es cada vez mayor el convencimiento de que es muy conveniente una estrecha colaboración, puesto que una finalidad importante de estas tareas es ayudar a la dirección del proyecto a actuar con mayor eficacia (FAO, 1985).
Puede ser preciso encomendar la responsabilidad de estas actividades a un nivel relativamente elevado de la burocracia administrativa del proyecto. Tener influencia, posición y libertad es a menudo indispensable para pasar información tanto negativa como positiva a los encargados de tomar decisiones.
Por el contrario, para algunas funciones de evaluación es muy importante una intervención imparcial. La tendencia a exagerar las realizaciones locales es un problema que se repite, sobre todo, cuando distan mucho de alcanzar los objetivos previstos. Esa doble necesidad refuerza la idea de que las actividades de seguimiento y evaluación deben utilizar fuentes de información múltiples y superpuestas.
También hay que tener en cuenta las condiciones y los obstáculos locales para la recolección de datos. En Nepal, por ejemplo, las comunicaciones escritas se consideran documentos legales de los cuales puede considerarse responsable al autor, mientras que la conclusión de informes sistemáticos de seguimiento no esta de acuerdo con la cultura administrativa tradicional, que en su mayor parte se basa en la comunicación oral. Además, al personal de campo le preocupa que las cifras informadas a la sección de seguimiento puedan utilizarse con fines de comprobación de cuentas (auditoría) y las discrepancias puedan atribuirse a malversación de fondos (Bhattarai y Cambell, 1985).
Debido al carácter innovador de los programas forestales de participación, es indispensable que la corriente continua de información y su evaluación se conviertan en un instrumento integral de la administración del proyecto. Las discrepancias en cuanto al estilo de dirección, objetivos y presuntos grupos beneficiarios, exigirán sistemas con aspectos y enfoques diferentes. Todavía no se han elaborado sistemas de seguimiento y evaluación adecuados de carácter más participativo. Sin embargo, la participación local será un componente necesario en los programas preparados para aumentar la autosuficiencia local en el manejo de los recursos.
El seguimiento y evaluación en si mismos no son una solución para los problemas que se pueden encontrar durante la ejecución del proyecto. Sin embargo, pueden ser un instrumento eficaz, si la dirección del proyecto consigue establecer, responsable y flexiblemente, estrategias alternativas. Muchos de los problemas de la silvicultura en fincas y comunal, que sólo ahora comienzan a presentarse, podrían haberse identificado y resuelto en una etapa anterior, si se hubiesen supervisado y evaluado con mayor eficacia.
